II SA/Wa 2087/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. T. – przedstawicielki ustawowej małoletniej N. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1450/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], odmawiającą A. T. – przedstawicielce ustawowej małoletniej N. T., przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. wydana została na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.). Sąd stwierdził bowiem, że Prezes ZUS uchybił regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego. Sąd podkreślił, iż wbrew twierdzeniom Prezesa ZUS przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku ani od stażu ubezpieczonego, ani od długości przerw w zatrudnieniu. Istotne jest natomiast wykazanie istnienia, bądź braku przesłanki zawartej w tym przepisie, a odnoszącej się do szczególnych okoliczności, które spowodowały, że zmarły ojciec dziecka nie spełnia warunków – przewidzianych ustawą emerytalną – do uzyskania prawa do renty na ogólnych zasadach. Sąd podkreślił również konieczność analizy przebiegu błędnego leczenia ojca dziecka pod kątem przesłanki szczególnych okoliczności uniemożliwiających nabycie prawa do renty na ogólnych zasadach. Jednakże decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Prezes ZUS ponownie odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniej N. T. Decyzja ta została utrzymana następnie w mocy decyzją z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie te przesłanki winny być spełnione łącznie. Oznacza to, że brak choćby jednej z nich powoduje niemożność przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Dodał ponadto, że renta rodzinna w drodze wyjątku jest pochodną świadczenia osoby zmarłej i z tego powodu w pierwszej kolejności bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby tej osobie. Organ wskazał, że po ponownym rozpoznaniu sprawy nadal nie wynikają z akt szczególne okoliczności na skutek, których ojciec dziecka S. T. nie nabył uprawnień do świadczenia ustawowego. Z przebiegu ubezpieczenia ojca dziecka wynika, że w okresie od 16 sierpnia 2001 r. do 9 sierpnia 2007 r. wystąpiła nieuzasadniona przerwa. W okresie tym nie została bowiem orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Całkowita niezdolność do pracy została natomiast ustalona orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] listopada 2007 r. od dnia śmierci ojca dziecka, czyli od [...] sierpnia 2007 r. Natomiast kolejnym orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. lekarz orzecznik nie stwierdził, by niezdolność do pracy powstała przed [...] lutego 2003 r. W ocenie organu z powyższego stanu sprawy nie wynika, by brak uprawnień ojca dziecka do świadczenia na zasadach ogólnych spowodowany był szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które ojciec dziecka nie miał wpływu. Prezes ZUS wskazał ponadto, iż w myśl art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ww. ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Jak z powyższego wynika, orzeczenie lekarza orzecznika albo orzeczenie komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ dodał również, że sama trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane jedynie według potrzeb nawet, jeżeli potrzeby te są uzasadnione. Decyzja z [...] października 2009 r. stała się przedmiotem skargi A. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie, zarzucając błędne ustalenia faktyczne. Skarżąca podniosła, że nie kwestionuje braku spełnienia przez ojca dziecka przesłanek ustawowych, umożliwiających nabycie prawa do renty w zwykłym trybie, niemniej jednak nie zgadza się z twierdzeniem Prezesa ZUS, że jej mąż był osobą zdolną do pracy, a krótki okres ubezpieczenia spowodowany jest jedynie postawą osobistą ubezpieczonego. Dalej skarżąca podkreśliła, że ojciec dziecka był osobą schorowaną i nie podejmował pracy wyłącznie z powodu złego stanu zdrowia oraz konieczności leczenia. Pomimo, iż lekarz orzecznik ZUS odbierał mu prawo do renty, to specjaliści z Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. zaliczyli go do osób niepełnosprawnych. Skarżąca wskazała nadto, iż mąż nie podejmował pracy, jednak postęp choroby i nasilenie jej objawów skutkowało zwolnieniami lekarskimi i przebywaniem na zasiłkach chorobowych. Przez wiele lat był leczony psychiatrycznie, jednak objawy choroby wywołane były rozwijającą się chorobą nowotworową, która doprowadziła do śmierci w 2007 r. Prezesowi ZUS skarżąca zarzuciła nadto brak uznania, iż nieprawidłowe leczenie jej męża oraz błędnie postawiona diagnoza nie są okolicznościami szczególnymi. Dodała również, że w sprawie błędów lekarskich i złej diagnozy prowadzone jest postępowanie przez Prokuraturę Rejonową w K. oraz Izbę Lekarską we W. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty i pozostawia przyznanie takich uprawnień uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie. Z cytowanego już wyżej przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) posiadanie statusu osoby ubezpieczonej lub bycie członkiem pozostałym po ubezpieczonym, 2) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3) brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o świadczenie, 4) brak niezbędnych środków utrzymania. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z treścią art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej kpa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach, jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 kpa). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i ponowne mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego. Organ oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na braku przesłanek szczególnych okoliczności, wskutek których ojciec małoletniej N. T. – S. T. nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Nadto organ wskazał, iż zmarły ojciec dziecka na przestrzeni 32 lat życia udokumentował łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący zaledwie 4 lata, 9 miesięcy i 27 dni, który jest nieadekwatny do jego wieku. Stanowisko organu w tym względzie, zdaniem Sądu, nie znajduje oparcia w treści cytowanego wyżej art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Przepis ten został zamieszczony w Dziale VI powołanej ustawy zatytułowanym "Świadczenia przyznawane w szczególnym trybie". W dziale tym dwa organy zostały uprawnione do przyznawania świadczeń emerytalno – rentowych w szczególnym przewidzianym w nim trybie – art. 82 Prezes Rady Ministrów, a w art. 83 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Żaden z tych przepisów nie nawiązuje do uregulowań ustawy dotyczących przyznawania świadczeń, o których wyżej mowa na zasadach ogólnych. To zaś oznacza, że przesłanki określone w art. 83 ust. 1 są jedynymi kryteriami ustawowymi od spełnienia, których uzależniona jest możliwość otrzymania świadczenia w drodze wyjątku. Każde zatem inne warunki, stawiane osobie czyniącej starania o świadczenie w omawianym trybie, uznać należy za kryteria pozaustawowe. Wbrew twierdzeniom Prezesa ZUS przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku ani od stażu ubezpieczonego, ani od długości przerw w zatrudnieniu – co w tej sprawie tak podkreśla Prezes ZUS. Zatem okoliczności te nie mogą mieć w niniejszej sprawie przesądzającego znaczenia. Chodzi natomiast w tym przypadku o wykazanie istnienia, bądź braku przesłanki zawartej w tym przepisie, a odnoszącej się do szczególnych okoliczności, które spowodowały, że zmarły ojciec dziecka nie spełnia warunków – przewidzianych ustawą emerytalną – do uzyskania prawa do renty na ogólnych zasadach. Przepis art. 83 ust. 1 nie zawiera definicji pojęcia "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że określony podmiot nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie, bądź trwały stan, muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. W przedmiotowej sprawie należy wziąć pod uwagę fakt, iż – jak to wskazuje skarżąca, i co wynika również z akt rentowych oraz złożonych do sprawy dokumentów, już w 1999 r. S. T. miał problemy zdrowotne. Wskazuje na to zarówno orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia [...] sierpnia 2003 r., w którym zaliczono go do znacznego stopnia niepełnosprawności, jak i z dnia [...] września 2006 r., w którym zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, oraz historia choroby z Poradni Zdrowia P. w K., z której wynika, iż został zarejestrowany w tamtej przychodni w dniu [...] listopada 1998 r. O złym stanie zdrowia świadczą również karty informacyjne leczenia szpitalnego, z których wynika, że S. T. był hospitalizowany w okresach 16 września 1999 r. – 21 września 1999 r., 28 lutego 2000 r. – 7 kwietnia 2000 r., 10 kwiecień 2000 r. – 20 kwietnia 200 r., 2 kwietnia 2001 r. – 12 kwietnia 2001 r., 30 listopada 2001 r. – 4 grudnia 2001 r. W tym okresie u S. T. rozpoznano zespół neurasteniczny oraz małopłytkowość. Natomiast, jak wynika z karty informacyjnej leczenia szpitalnego, na które trafił [...] lipca 2007 r., rozpoznano guza mózgu oraz nadciśnienie tętnicze. W związku z tym przekazano pacjenta do Oddziału [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] w W., gdzie po zabiegu operacyjnym częściowego usunięcia guza w dniu [...] sierpnia 2008 r. S. T. zmarł. Bezspornym jest, zdaniem Sądu, iż choroba S. T. nie była chorobą typową, jak również prawidłowo rozpoznaną. Natomiast z całej dokumentacji lekarskiej wynika, iż objawy, jakie u niego występowały, to zaburzenia lękowe z napadami lęku, strach przed wychodzeniem w domu, spadek aktywności, obawa o swoje zdrowie, lęk społeczny. W tym okresie rozpoznano u niego zespół neurasteniczny. Natomiast z zaświadczenia wystawionego w dniu [...] lipca 2007 r. przez Ordynatora Oddziału [...] Szpitala Specjalistycznego we W. wynika, że lokalizacja olbrzymiego guza [...] z penetracją do układu komorowego i obszaru środkowego, wskazuje na wtórny charakter zmian psychologicznych. Jako pierwotne źródło zaburzeń psychologicznych należy przyjąć obecność zmiany nowotworowej. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, w tej sprawie nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno – rentowej w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639). Należy również zwrócić uwagę na fakt, iż skarżący był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. jako bezrobotny, co w jego sytuacji przemawia za tym, iż dążył do znalezienia zatrudnienia celem wypracowania w przyszłości świadczenia z ubezpieczenia społecznego, a brak ubezpieczenia w tym okresie był spowodowany szczególnymi okolicznościami. Do kwestii tej odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2002 r. (sygn. akt II SA 3090/01, Lex nr 82808), stwierdzając, że: "Brak możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji pobierania przez ubezpieczonego zasiłku dla bezrobotnego oraz zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku można uznać za szczególną okoliczność, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". W wyroku tym Sąd nie przesądził kategorycznie, iż sama rejestracja w urzędzie pracy będzie okolicznością szczególną w każdym przypadku (używając wyrazu "można"), co oznacza, że należy tę kwestię rozstrzygać na gruncie konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych. Należy wziąć również pod uwagę, na co wskazał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 grudnia 2008 r., częstotliwość hospitalizacji skarżącego oraz fakt błędnie postawionej diagnozy. Okoliczności te mogą bowiem mieć istotny wpływ na ustalenie i ocenę czy brak uzyskania przez ojca dziecka prawa do renty w zwykłym trybie nie został spowodowany szczególnymi okolicznościami, na które ojciec dziecka nie miał wpływu i których nie mógł przezwyciężyć. Jednakże Prezes ZUS, pomimo związania wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w powołanym wyżej wyroku (art. 153 ppsa), nie zastosował się do wskazówek Sądu. Nie można bowiem uznać ponownego orzeczenia lekarza orzecznika z dnia [...] września 2009 r. za wykonanie wskazań Sądu, ponieważ określa ono jedynie zdolność lub stopień niezdolności do pracy osoby ubezpieczonej. Tymczasem organ zobowiązany został do zbadania czy stan zdrowia ojca dziecka nie stanowił szczególnej przesłanki uniemożliwiającej wypracowanie odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno – rentowej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd rozważań. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.