II SA/Wa 2089/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spraw.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. Z. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2013 nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści – oddala skargę – Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. Z. Z. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Komendanta Policji w K. o wydanie zaświadczenia, że podjęta w imieniu organu przez Zastępcę Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. decyzja z dnia [...] sierpnia 1994 r. o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, pozostaje w obiegu prawnym, jest prawomocna, wiążąca strony i wymagalna w myśl obowiązujących przepisów prawa. [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu podał, że Z. Z. – funkcjonariuszowi Wydziału [...] KWP w K. – decyzją z dnia [...] sierpnia 1994 r. został przyznany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Wymieniony na podstawie rozkazu personalnego nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji został z dniem [...] kwietnia 2007 r. zwolniony ze służby w Policji. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. (Dz. U. RP 2008/196/1221) osoby uprawnione do policyjnych świadczeń emerytalno – rentowych nie posiadają prawa do równoważnika za brak lokalu. Stanowisko to zostało już ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Stwierdził także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 lutego 2011 r. o sygn. akt III SA/Kr 720/10 oddalił skargę Z. Z. na decyzję odmawiającą przyznania zainteresowanemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu jako emerytowi policyjnemu, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1063/11, oddalił jego skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W zażaleniu na ww. postanowienie Z. Z. zarzucił naruszenie art. 7, 77 i 78 Kpa oraz 32 Konstytucji RP, a nadto art. 16 Kpa i powagę rzeczy prawomocnie osądzonej wyrokiem sądu administracyjnego – wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., I OSK 1363/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r., II SA/Wa 195/10. Przedmiotowe wyroki, które zapadły w jego sprawie, wprost stwierdzają o prawomocności i wykonalności wydanej w służbie czynnej decyzji w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Żalący stwierdził również, że organ całkowicie pomija funkcjonującą w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnię przepisów prawa, wiążącą prawa policjanta w stanie spoczynku, określone w art. 2 i 29 w związku z odesłaniem do właściwych przepisów ustawy o Policji, iż policjantom w stanie spoczynku, tj. zwolnionym ze służby i pobierającym świadczenia emerytalne lub rentowe, przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, w tym prawo do jego przydziału, a zatem także do równoważnika za jego brak. Wniósł w związku z tym, o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 oraz art. 217 § 2 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że stosownie do treści art. 217 § 2 Kpa, zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub żąda tego wnioskodawca ze względu na swój interes prawny. W jego ocenie potwierdzenie stanu prawnego może nastąpić wyłącznie, gdy po pierwsze odnosi się do całości żądania strony, a po drugie, dotyczy stanu prawnego niebudzącego wątpliwości, jako wynikających z jednoznacznego brzmienia przepisów prawa, bądź jednoznacznych w swej treści orzeczeń administracyjnych lub sądowoadministracyjnych. Organ stwierdził ponadto, iż teza wynikająca z przytoczonych przez Z. Z. orzeczeń, jakoby decyzja o przyznaniu równoważnika za brak lokalu powinna zostać zrealizowana nawet gdy zainteresowany nie jest policjantem, lecz emerytem policyjnym, skoro nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, pozostaje w jaskrawej sprzeczności z powołanym przez organ pierwszej instancji wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego oraz wyrokami WSA w Krakowie i NSA, w myśl których wnioskodawca od czasu zwolnienia ze służby w Policji prawa do równoważnika nie posiada. W związku z tym, rzeczoną decyzję można byłoby uznać jeszcze za prawomocną, lecz nie można przyjąć, że jest wykonalna. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. Z. podniósł, że w dniu 21 kwietnia 2010 r. przed tym Sądem zapadł w jego sprawie wyrok o sygn. akt II SA/Wa 195/10 w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który "przywrócił moc prawną decyzji administracyjnej z dnia [...] sierpnia 1994 r. Zastępcy Naczelnika Wydziału [...] KWP w K.". Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i wywołuje skutki od daty wstrzymania wypłaty świadczenia i na przyszłość. Oznacza to, że jest obowiązująca i nadaje mu prawo podmiotowe do świadczenia. Z jej mocy powstał stosunek administracyjno – prawny, w ramach którego przyznaniem skarżącemu prawa, odpowiada obowiązek wypłaty świadczeń. Zdaniem skarżącego jego prawo do równoważnika podlega obecnie ochronie po wskazanym prawomocnym wyroku o sygn. akt II SA/Wa 195/10, jak również powiązanych z nim zapadłym wcześniej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 1363/08 z dnia 18 grudnia 2009 r. W doktrynie prawa administracyjnego powszechne jest zaś stanowisko, zgodnie z którym zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżący podniósł też, że co prawda nabył prawo do rzeczonego świadczenia jako funkcjonariusz, ale nabył je bezterminowo również jako emeryt policyjny, któremu przysługuje miano funkcjonariusza. Wynika to z treści art. 3 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stanowiącym, iż emerytem policyjnym jest funkcjonariusz zwolniony ze służby w Policji. Zatem nadal przysługuje mu przymiot funkcjonariusza. Powołał się ponadto na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 mara 2010 r. o sygn. akt 1647/09, który zapadł już po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. Jednocześnie stwierdził, iż inne poglądy wyrażane w innych sprawach i przez inne Sądy są jedynie poglądami tych sądów i nie rzutują na jego prawa nabyte. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej "Kpa", organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl zaś § 2, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast zgodnie z przepisem art. 218 Kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w sprawach zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 Kpa, a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Wystawianie zaświadczeń określonej treści może być, ale nie musi, poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres wynika nie tylko z żądania strony, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. Dopuszczalne jest w jego toku wykorzystywanie środków dowodowych, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie zwraca się uwagę na okoliczność, ze określenie danych znajdujących się w posiadaniu organu, nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco poprzez obejmowanie nimi także danych dostarczanych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Natomiast użycie art. 218 § 2 Kpa zwrotu "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 – 86 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/K 3105/95, OSP 1998, Nr 6, poz. 106). Tak więc postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, bo główną rolę pełnią dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. Jednocześnie wskazania wymaga, że w myśl art. 219 Kpa odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenie o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postępowania, na które służy zażalenie. Można wyróżnić trzy przypadki odmowy wydania zaświadczenia, a mianowicie: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku kiedy żądanie skierowane zostało do organu niewłaściwego oraz gdy nie można spełnić żądania co do treści zaświadczenia, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też z uwagi na wyraźny zakaz wynikający z odrębnych przepisów. W niniejszej sprawie skarżący wystąpił do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że decyzja tego organu z dnia [...] sierpnia 1994 r. w przedmiocie przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkaniowego, pozostaje w obiegu prawnym, jest prawomocna, wiążąca strony i wykonalna w myśl obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie podał, że zaświadczenie jest niezbędne dla potrzeb łączących się aktualnie postępowań administracyjnosądowych jako dowód. O ile nie na podstawie znajdujących się w posiadaniu organu danych możliwe jest stwierdzenie, czy przedmiotowa decyzja znajduje się w obiegu prawnym, jest ostateczna (Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się bowiem terminem "decyzja ostateczna", a nie "decyzja prawomocna), wiążąca strony, o tyle nie jest możliwe stanowcze potwierdzenie jej wykonalności w myśl obowiązujących przepisów prawa. Zauważyć przy tym trzeba, że Kodeks postępowania administracyjnego nie posługuje się pojęciem "decyzja wykonalna", a jedynie w przepisie art. 156 § 1 pkt 5 Kpa odwołuje się do niewykonalności decyzji. W literaturze podkreśla się, że niewykonalność decyzji może być faktyczna lub prawna, w pierwszym przypadku nie ma możliwości technicznych, a w drugim – istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustawodawczych w decyzji (B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7 wydanie, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 744) Zauważyć należy, że do dnia [...] maja 2005 r. prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego miało swoje oparcie jedynie w treści § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofnięcia i zwrócenia przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkaniowego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130). Powyższy przepis został uchylony § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofnięcia i zwrócenia przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkaniowego (Dz. U. Nr 70, poz. 633). Ponadto trzeba podnieść, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2008 r. , sygn. akt U4/08 (Dz. U. RP 2008/196/1221) stwierdził, iż ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) oraz ich rodzin (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) nie gwarantuje emerytom i rencistom prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkaniowego oraz, iż przepis § 1 rozporządzenia zmieniającego z dnia 6 kwietnia 2005 r. nie wykracza poza upoważnienie ustawowe. Tym samym zasadne jest przyjęcie, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do przyznania emerytowi lub renciście policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wypłaty, a zatem istnieje prawna przeszkoda w realizacji przez organ obowiązku wynikającego z przedmiotowej decyzji. Powyższe stanowisko zostało zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1032/09, cbois). Z tego względu uzasadniona była odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, przy czym wskazać należy, że organ nie mógł wydać zaświadczenia tylko częściowo uwzględniającego jego żądanie. Dla prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie ma więc znaczenia argumentacja skarżącego odwołująca się w szczególności do zapadłych w jego sprawie wyroków sądów administracyjnych, wynikająca z orzeczeń sądowych, prezentujących odmienne stanowisko niż przyjęte przez Sąd w niniejszej sprawie, czy też wskazująca na otrzymywanie przedmiotowego równoważnika przez innych emerytów policyjnych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.