II SA/Wa 2091/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2024 r. nr [...] Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, powoływanej dalej jako k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia T. B. stawki uposażenia zasadniczego. Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych: Szef CBA decyzją personalną z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] zwolnił T. B. z dniem [...] lutego 2024 r. (w rozkazie omyłkowo wskazano datę [...] lutego 2023 r.) ze służby w CBA. Wnioskiem z dnia [...] września 2024 r. T. B. zwrócił się do Szefa CBA, w związku z wejściem w życie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2024 r., poz. 745), o ustalenie stawki uposażenia zasadniczego od dnia 1 stycznia 2024 r. zgodnie z tym rozporządzeniem oraz o wydanie decyzji administracyjnej w tej sprawie. W związku z powyższym wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2024 r. Szef CBA, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stronie stawki uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu organ podniósł, że postępowanie w sprawie nie może być wszczęte bowiem decyzja organu, której wydania domaga się wnioskodawca, w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego jest aktem z zakresu podległości służbowej. Zdaniem organu, funkcjonariuszowi CBA (również byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. Organ powołał się w tym zakresie na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, przytaczając in extenso treść uzasadnienia prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 689/23, w którym Sąd wskazał, że "kwestie dotyczące uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, w tym stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Stosownie bowiem do treści przepisów § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat [...] ustala się stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego na poszczególnych stanowiskach służbowych (ust. 1); stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego określa tabela, stanowiąca załącznik do rozporządzenia (ust. 2). [...] Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb." Organ powołał się ponadto na treść uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1672/21, w którym NSA zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy też ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb. T. B. złożył na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. § 1 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2022 r. poz. 2396 ze zm.), poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie i niewszczęcie postępowania administracyjnego w związku z wejściem w życie w dniu 1 lutego 2024 r. z mocą od dnia 1 stycznia 2024 r. Ustawy Budżetowej na rok 2024 z dnia 18 stycznia 2024 r. oraz wejściem w życie w dniu 1 czerwca 2024 r. z mocą od dnia 1 stycznia 2024 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. oraz niewydania decyzji personalnej w przedmiocie ustalenia nowej wysokości uposażenia zasadniczego powiększonej o wartość 20% od dnia 1 stycznia 2024 r., czyli o wartość wynikającą ze średniorocznego wskaźnika wynagrodzeń w sferze budżetowej i w konsekwencji ze zwiększenia stawek maksymalnych w załączniku do nowelizowanego rozporządzenia tj. Tabeli stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego w sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ww. aktów prawnych skarżący pełnił służbę zawodową na stanowisku agenta specjalnego, a w chwili obecnej pozostaje byłym już funkcjonariuszem Centralnego Biura Antykorupcyjnego, co jednoznacznie świadczy o zasadności żądania, iż przysługuje mu roszczenie o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w tymże przedmiocie; 2. art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć oczywisty wpływ na wynik sprawy oraz błędne przyjęcie, że wniosek skarżącego dotyczy wydania aktu z zakresu podległości służbowej w sytuacji, gdy skarżący w dniu składania wniosku nie pełnił już czynnej służby, a jego żądanie w swej istocie nie zmierza do swoistego awansu rozumianego, jako przeniesienie na wyższe stanowisko służbowe, a jedynie do wydania decyzji ustalającej nową wysokość uposażenia zasadniczego powiększoną o wartość 20% od dnia 1 stycznia 2024 r. (jeszcze na datę pełnienia czynnej służby) w związku z wejściem w życie cytowanych przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że tutejszy Sąd rozpoznawał wielokrotnie sprawy ze skarg byłych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego na postanowienia Szefa CBA odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości stanowisko wyrażane w uzasadnieniach wyroków oddalających skargi na tego rodzaju postanowienia (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1976/24, z dnia 6 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1920/24 oraz z dnia 8 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1581/24, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową – wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną i przedmiotową - z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obie te przyczyny uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne, tj. czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie akceptowana jest teza, że inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, a więc przypadki, w których, np. sprawa nie ma charakteru administracyjnego albo sprawa administracyjna nie podlega załatwieniu w formie aktu administracyjnego, w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 317). Podkreśla się również, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy, wtedy gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2671/13). Zaskarżonym postanowieniem organ odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. Rozstrzygnięcie takie organ wydał w związku z wnioskiem skarżącego o podwyższenie stawki uposażenia zasadniczego. Jak stanowi art. 54 ust. 1 ustawy o CBA, Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. W sprawach osobowych funkcjonariuszy innych, niż wymienione w ust. 1, są właściwi przełożeni, upoważnieni przez Szefa CBA (ust. 2). Sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, są załatwiane w drodze decyzji (ust. 3). Mianowanie na stanowisko służbowe odbywa się z uwzględnieniem wykształcenia i kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza (ust. 4). Zgodnie zaś z art. 89 ust. 1 ustawy o CBA, prawo do uposażenia powstaje z dniem powołania, powierzenia obowiązków albo mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne (ust. 2). Uposażenie składa się z uposażenia zasadniczego i premii oraz z dodatku specjalnego i dodatku stołecznego, w przypadku ich przyznania (ust. 3). Funkcjonariusz otrzymuje premię, której wysokość kształtuje się do 30% uposażenia zasadniczego, jednak nie mniej niż 1% (ust. 4). Szef CBA ustala wysokość premii funkcjonariusza na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej CBA, w której funkcjonariusz pełni służbę, a zastępcom Szefa CBA oraz kierownikom jednostek organizacyjnych CBA i ich zastępcom, bezpośrednio (ust. 4a). Uposażenie jest płatne miesięcznie z góry (ust. 7). Z kolei w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 września 2006 r., sprawy osobowe funkcjonariusza dotyczą w szczególności: 1) przyjęcia do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym; 2) mianowania na stanowisko służbowe; 3) przeniesienia, delegowania lub oddelegowania; 4) zwolnienia i odwołania ze stanowiska służbowego; 5) zawieszenia i uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych; 6) zwolnienia ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym; 7) stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego; 8) mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej po upływie okresu służby przygotowawczej lub po skróceniu służby przygotowawczej; 9) przedłużenia lub skrócenia okresu służby przygotowawczej; 10) przyznania, podwyższenia, obniżenia lub zawieszenia wypłaty uposażenia zasadniczego lub premii; 11) zaliczenia okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz w celu ustalenia prawa do nagrody jubileuszowej; 12) powierzenia i cofnięcia powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym; 13) udzielenia urlopu bezpłatnego lub odmowy jego udzielenia; 14) udzielenia urlopu wychowawczego lub przerwania tego urlopu; 15) zmiany imienia lub nazwiska funkcjonariusza albo zmiany ich pisowni, dokonywanych na podstawie akt stanu cywilnego, decyzji starosty lub innego uprawnionego organu. Stosownie do treści § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 września 2006 r., sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1 pkt 1-14, załatwia się na piśmie w formie decyzji. Decyzję włącza się do akt osobowych funkcjonariusza. Stosownie natomiast do § 4 ust. 3 rozporządzenia funkcjonariusza zapoznaje się z decyzją wydaną w sprawach osobowych, o których mowa w ust. 1 pkt 1-14. Z § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 września 2006 r. wynika natomiast, że w decyzji o mianowaniu zamieszcza się 1) oznaczenie organu wydającego decyzję; 2) datę wydania; 3) imię i nazwisko funkcjonariusza, imię ojca, numer PESEL oraz numer identyfikacyjny funkcjonariusza; 4) datę, od której liczy się początek służby; 5) charakter służby (przygotowawcza, stała); 6) stanowisko oraz jednostkę organizacyjną; 7) wysokość stawki uposażenia zasadniczego i wysokość premii; 8) podpis, z podaniem stanowiska, imienia i nazwiska osoby uprawnionej do wydania decyzji; 9) pouczenie o przysługującym funkcjonariuszowi środku odwoławczym. Przepis § 7 rozporządzenia stanowi, że mianowanie na inne stanowisko służbowe, przenoszenie, zwalnianie i odwoływanie ze stanowiska służbowego określa się w kolejnych decyzjach. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, w decyzji, o której mowa w § 7, zamieszcza się: 1) oznaczenie organu wydającego decyzję; 2) datę wydania; 3) podstawę prawną; 4) stanowisko służbowe, imię i nazwisko funkcjonariusza, imię ojca; 5) nazwę jednostki organizacyjnej Centralnego Biura Antykorupcyjnego, w której funkcjonariusz pełni służbę; 6) rozstrzygnięcie sprawy; 7) uzasadnienie faktyczne rozstrzyganej sprawy; 8) podpis, z podaniem stanowiska służbowego, imienia i nazwiska osoby uprawnionej do wydania decyzji; 9) pouczenie o przysługującym funkcjonariuszowi środku odwoławczym. Jak wynika z treści przywołanych przepisów ww. rozporządzenia, sprawy podwyższenia uposażenia zasadniczego załatwia się na piśmie w formie decyzji, którą włącza się do akt osobowych. Jednak – co istotne – rozporządzenie w tym zakresie dotyczy wyłącznie sprawa osobowych funkcjonariusza. Przez funkcjonariusza rozumie się natomiast funkcjonariusza CBA (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Skarżący na dzień złożenia wniosku, tj. [...] września 2024 r., nie był funkcjonariuszem CBA. Skarżący został bowiem zwolniony ze służby w CBA z dniem [...] lutego 2024 r. (rozkaz personalny Szefa CBA z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...]). Na dzień składania wniosku skarżącego nie łączył więc z organem stosunek administracyjnoprawny. Z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że żądanie skarżącego (byłego funkcjonariusza CBA) nie miało związku z awansem funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy, czy zmianą stanowiska służbowego funkcjonariusza (sprawy osobowe). Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalne jest rozstrzyganie kwestii związanych z uposażeniem w odrębnym akcie administracyjnym (rozkazie personalnym), niż akt dotyczący stosunku służbowego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1672/21). W konsekwencji Sąd uznał, że brak jest przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które przyznawałyby Szefowi CBA kompetencję do wydania decyzji administracyjnej w sprawie uposażenia (podwyższenia uposażenia) byłego funkcjonariusza. Skarżący nie mógł zatem domagać się "podniesienia" uposażenia za wskazany okres. W sprawie nie było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia (w formie decyzji administracyjnej), bowiem żądanie wniosku nie dotyczyło sprawy osobowej, tj. podwyższenia uposażenia zasadniczego funkcjonariusza CBA, o której jest mowa w § 4 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia z dnia 27 września 2006 r. W sprawie wystąpiły zatem "inne uzasadnione przyczyny", z powodu których postępowanie nie mogło być wszczęte w tej sprawie. W sytuacji zaś, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustalił wystąpienie przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), co zasadnie nastąpiło w tej sprawie. Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 tej ustawy.