II SA/Wa 2094/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spraw.) Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Jacek Fronczyk Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi U. Z. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej jako Prezes WAM) z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania na wniosek U. Z. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] uchylającej w całości decyzję z dnia [...] czerwca 1981 r. nr [...] przydziału R. Z. osobnej kwatery stałej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], gdyż żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Obrony Narodowej podniósł, iż w dniu [...] kwietnia 2012 r. U. Z. skierowała do Prezesa WAM wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. uchylającej w całości decyzję z dnia [...] czerwca 1981 r. przydziału R. Z. osobnej kwatery stałej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. W swoim wniosku zainteresowana wskazała, iż pismem z dnia 28 marca 2012 r. została wezwana do opróżnienia ww. lokalu mieszkalnego, w którym została poinformowana o uchyleniu w całości decyzji przydziałowej z dnia [...] czerwca 1981 r. Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych przysługuje jej prawo do lokalu zamiennego. Nie została powiadomiona o toczącym się z wniosku byłego męża postępowaniu w przedmiocie uchylenia decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej, do której miała tytuł prawny. Nie otrzymała również tej decyzji, od której mogłaby się odwołać, a tym samym zostały rażąco naruszone przepisy prawa. Skoro zatem uchylenie decyzji ostatecznej nastąpiło bez jej zgody jako osoby, która nabyła prawo, wbrew zasadzie zawartej w art. 155 k.p.a., wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest uzasadniony. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Prezes WAM postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., w oparciu o przepis art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania na wniosek strony. W uzasadnieniu postanowienia organ podkreślił, iż U. Z. została uwzględniona w ww. decyzji przydziału osobnej kwatery stałej przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej kwatery jako członek rodziny (żona) sierż. R. Z. Wyrokiem z dnia [...] października 2001 r. Sąd Okręgowy w [...] rozwiązał przez rozwód związek małżeński R. Z. i U. Z. W 2001 r. R. Z. wyprowadził się z przydzielonej kwatery stałej położonej w [...] przy ul. [...], a w 2007 r. wymeldował się. W dniu 11 stycznia 2012 r. do Oddziału Regionalnego WAM w [...] wpłynął wniosek wymienionego w sprawie zrzeknięcia się mieszkania położonego w [...] przy ul. [...]. Następnie w dniu 10 lutego 2012 r. do organu Agencji wpłynęła zgoda R. Z. na uchylenie decyzji przydziałowej z dnia [...] czerwca 1981 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] orzekł o uchyleniu w całości decyzji z dnia [...] czerwca 1981 r. przydziału R. Z. osobnej kwatery stałej. U. Z. została wymieniona w decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej (obok syna K. Z.), jednak uwzględnienie jej (jak i syna) było potrzebne jedynie do ustalenia rozmiaru należnej kwatery. Osobą uprawnioną do otrzymania ww. kwatery na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych był tylko R. Z.. Prawo do kwatery miały bowiem wyłącznie uprawnione osoby określone w ww. ustawie i tylko te osoby posiadały przymiot strony w postępowaniach dotyczących kwatery stałej. U. Z. miała jedynie pochodne prawo do używania wskazanego wyżej lokalu, albowiem to R. Z. przysługiwał tytuł prawny i tylko on był osobą uprawnioną do podejmowania czynności w sprawie przyznanej mu kwatery. Konsekwencją powyższego było przyznanie przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 155 k.p.a. o uchylenie ostatecznej decyzji przydziału osobnej kwatery stałej jedynie R. Z.. Natomiast U. Z. nie miała przymiotu strony w tym postępowaniu. Wprawdzie była żona R. Z. jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji orzekającej o uchyleniu decyzji z dnia [...] czerwca 1981 r., nie można jednak wskazać przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę żądania przez ww. określonego rozstrzygnięcia przez organ. Z tego powodu należało odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. wydanej w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. U. Z. wniosła do Ministra Obrony Narodowej zażalenie na powyższe postanowienie Prezesa WAM wskazując, iż ma interes prawny w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, gdyż ma prawo żądać czynności organu - uzyskania lokalu zamiennego, zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, który jest konkretnym przepisem materialnym. W ocenie zainteresowanej istnieje związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków, a sprawą administracyjną. Twierdzenia Prezesa WAM, są zatem sprzeczne ze stanem faktycznym oraz prawem. Minister Obrony Narodowej nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia i rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2012 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym w myśl utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania, ale wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego wyjaśnienia m.in. istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W razie stwierdzenia, iż wnioskodawca takiej legitymacji prawnej nie posiada, organ winien na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wydać postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie. Natomiast stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Status strony postępowania administracyjnego nie wynika jednak z samego uznania przez organ za taką stronę, ale z przepisów prawa. W analizowanym przypadku U. Z. jest zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale tego zainteresowania nie może poprzeć żadnym przepisem prawa materialnego, mogącym stanowić podstawę żądania określonej czynności przez organ. Przepisem tym nie może być powołany przez stronę art. 18 nieobowiązującej już ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. nr 5, poz. 19 ze zm.). Minister Obrony Narodowej podkreślił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] czerwca 1981 r. o przydziale R. Z. osobnej kwatery stałej w [...] przy ul. [...], prawo do osobnej kwatery stałej przysługiwało żołnierzowi zawodowemu. W myśl ust. 2 przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej osobnej kwatery stałej przysługującej żołnierzowi zawodowemu uwzględniało się m.in. stan rodzinny żołnierza. Wśród członków rodziny, których uwzględniało się przy ustalaniu tej powierzchni ustawa w art. 9 ust. 3 pkt 1 wskazywała pozostającego z żołnierzem we wspólnym gospodarstwie domowym małżonka. Analogicznie kwestia ta jest uregulowana w obecnym stanie prawnym, przy czym prawo do osobnej kwatery stałej zostało zastąpione prawem do zakwaterowania. Przywołany wyżej przepis nie przyznawał zatem prawa do osobnej kwatery stałej żonie żołnierza, która była jedynie uwzględniana przy ustalaniu przysługującej żołnierzowi powierzchni mieszkalnej. Uprawnienie żony do zamieszkiwania w lokalu (kwaterze) przyznanym żołnierzowi zawodowemu nie jest więc uprawnieniem samoistnym. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in. w wyroku z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 439/06 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie stwierdził, iż okoliczność, że w decyzji o przydziale kwatery żołnierzowi zawodowemu została wymieniona żona i synowie, których uwzględnienie było potrzebne jedynie do ustalenia rozmiaru należnej kwatery, nie zmienia faktu, że osobą uprawnioną do otrzymania ww. kwatery był i jest nadal jedynie żołnierz zawodowy. W świetle wyroku tego Sądu z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 999/06 przydział kwatery następował tylko i wyłącznie na rzecz osoby będącej żołnierzem zawodowym i tylko w tym zakresie można mówić o powstaniu stosunku materialnoprawnego. Wszelkie inne uprawnienia, jakie z tego stosunku wynikały dla małżonka żołnierza oraz innych członków jego rodziny wspólnie z nim zamieszkującej mają jedynie charakter pochodny (wtórny), a o interesie tych osób - w relacjach dotyczących skutków jego nawiązania lub rozwiązania - można mówić jedynie w kategoriach interesu faktycznego, a nie prawnego. Z tych względów należało uznać, że U. Z. nie jest stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Tym samym postanowienie Prezesa WAM z dnia [...] lipca 2012 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. jest prawidłowe. Postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2012 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez U. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 28, art. 61 § 1 i art. 61a k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż wbrew twierdzeniom Ministra Obrony Narodowej, skarżąca ma interes prawny w niniejszym postępowaniu administracyjnym, albowiem ma prawo żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, w tym przypadku uzyskania lokalu zamiennego. Skarżąca powołuje się przecież na konkretny przepis prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (t.j. Dz. U. z 1992 r. nr 5, poz. 19 ze zm.). Właśnie ten przepis ma do niej zastosowanie, gdyż na jego podstawie nabyła uprawnienie do przydzielenia lokalu zamiennego. Tym samym przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu nadzorczym, które powinno być wszczęte zgodnie z jej wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie wskazać należy, iż art. 61a k.p.a., wprowadzony został do procedury administracyjnej na podstawie art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18 ze zm.) i stosuje się go do wszystkich toczących się spraw administracyjnych od dnia 11 kwietnia 2011 r. (art. 3 i 4 ustawy zmieniającej). Z uzasadnienia projektu powyższej ustawy (druk sejmowy nr 2987) wynika, że celem wprowadzenia tego przepisu jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Kwestią stanowiącą podstawę do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest dokonanie oceny, czy organ w sposób prawidłowy ustalił, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, źródłem których jest przepis prawa materialnego. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (patrz wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1588/12, publik. LEX nr 1218392). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, w której dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć stosownymi przepisami prawa. W takim wypadku osobie tej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie zachodzi taka właśnie sytuacja. Wprawdzie skarżąca jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem kwestii dotyczącej uchylenia decyzji przydziałowej kwatery stałej z dnia [...] czerwca 1981 r., jednocześnie tego zainteresowania nie może jednak poprzeć żadnym przepisem prawa materialnego, mogącym stanowić podstawę żądania określonej czynności przez organ. Jak słusznie dostrzegł Minister Obrony Narodowej, popierając swe twierdzenie bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych, prawo do kwatery stałej mają wyłącznie uprawnione osoby określone w ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i tylko te osoby mają przymiot strony w postępowaniach dotyczących kwatery stałej. Bezsporne jest, iż takiego uprawnienia nie posiada skarżąca i w związku z tym nie może wskazać żadnego przepisu prawa, który pozwalałby na żądanie określonego rozstrzygnięcia przez organ. Skarżąca w tym zakresie powołuje się na przepis art. 18 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, która to ustawa obowiązywała do dnia 9 sierpnia 1995 r. Organ administracji publicznej rozstrzygając sprawę administracyjną jest zobowiązany stosować przepisy obwiązujące w dacie orzekania, a w postępowaniu nadzorczym obowiązujące w dacie wydania decyzji objętej kontrolą nadzorczą. Ta zaś została wydana dnia [...] lutego 2012 r. Tak więc wskazany przez skarżącą przepis nie daje jej legitymacji do żądania wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego z wniosku z dnia 23 kwietnia 2012 r. W świetle przytoczonych przepisów zarzuty skargi nie są zasadne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.