II SA/Wa 2094/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru podjęcia działalności gospodarczej przez aplikanta uchyla zaskarżoną decyzję. J. K. w dniu [...] lutego 2013 r. skierował do Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury prośbę o wyrażenie zgody na podjęcie działalności publicystycznej polegającej na redagowaniu autorskiego, internetowego portalu (bloga) prawniczego. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury pismem poinformował wyżej wymienionego, że nie zgłasza sprzeciwu na podjęcie powyżej określonej działalności publicystycznej. Dnia [...] kwietnia 2013 r., Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, działając na podstawie art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1230 ze zm.), wyraził sprzeciw wobec prowadzenia przez aplikanta działalności gospodarczej, a w szczególności korzystania z oferowanej przez korporację [...] usługi reklamy kontekstowej [...]. W uzasadnieniu sprzeciwu podał m.in., iż z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że aplikant w dniu [...] stycznia 2013 r. rozpoczął wykonywanie działalności gospodarczej, przy czym określił, iż działalność w przeważającej części odnosi się do portali internetowych, jak również do innej działalności określonej odpowiednimi kodami. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Zarobkowy charakter działalności oznacza, że zamiarem (celem) jej podjęcia jest osiągnięcie zysku. O zarobkowym charakterze działalności gospodarczej nie decyduje faktyczne osiągnięcie zysku, lecz zamiar jego osiągnięcia. Stosownie do art. 47 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, aplikant, co do zasady, nie może podejmować zatrudnienia lub zajęcia. Wyjątkiem od tej zasady jest zatrudnienie na stanowisku dydaktycznym, naukowo-dydaktycznym lub naukowym oraz wykonywanie zajęcia o charakterze naukowym, dydaktycznym lub publicystycznym. W ww. przypadkach podjęcie zatrudnienia lub zajęcia jest jednak uzależnione od spełnienia warunku, aby czynności te nie przeszkadzały w wykonywaniu obowiązków aplikanta. W ocenie organu, wskazane przez aplikanta rodzaje zajęć mają charakter działalności gospodarczej, gdyż posiadają cechę zarobkowości. W świetle ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury aplikant nie może prowadzić działalności gospodarczej, a Dyrektor Szkoły nie posiada kompetencji, pozwalającej na udzielenie mu zgody w tym przedmiocie. J. K. w przewidzianym prawem terminie złożył do Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury odwołanie od ww. sprzeciwu. Zarzucił, iż organ naruszył art. 47 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że aplikant z mocy tej ustawy nie może prowadzić działalności gospodarczej. Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego sprzeciwu i wyrażenie zgody na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na redagowaniu autorskiego, internetowego portalu (bloga) prawniczego, zawierającego bezpłatne i powszechnie dostępne informacje prawne. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] maja 2013 r., po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 104 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.) w związku z art. 47 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, utrzymał "zaskarżoną decyzję" w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że po ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy oraz przeprowadzeniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i odpowiada wymogom prawa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi aplikanta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie: 1) art. 47 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że z mocy samej ustawy aplikant nie może prowadzić działalności gospodarczej, 2) art. 47 ust. 1 cyt. ustawy, poprzez uczynienie podstawą rozstrzygnięcia nieadekwatnej normy prawnej – dotyczącej podejmowania przez aplikantów zatrudnienia – podczas gdy skarżący informował o zamiarze wykonywania zajęcia, a nie podjęcia zatrudnienia, co uzasadnia zastosowanie innej, zamieszczonej w tym przepisie normy prawnej, 3) art. 6, art. 7 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy niezgodnej z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący, wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1558/13, po rozpoznaniu sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy sprzeciw (pkt 1) i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, ustawodawca w powołanym przepisie art. 47 ust. 1 nie wprowadził zakazu prowadzenia przez aplikanta działalności gospodarczej, o ile działalność ta będzie odpowiadała warunkom określonym w tym przepisie. Jeżeli intencją ustawodawcy byłoby zakazanie prowadzenia przez aplikanta działalności gospodarczej, to zakaz ten wynikałby wprost z przepisu, tak jak uczyniono to np. w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679 ze zm.). W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ dokonał błędnej interpretacji art. 47 ust. 1 cyt. ustawy, jak również naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Sprawiedliwości i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., przez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na braku odniesienia się do argumentacji merytorycznej Ministra Sprawiedliwości zawartej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2013 r. oraz w odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2013 r., a dotyczącej okoliczności pozostających w związku z deklarowaną przez aplikanta działalnością gospodarczą oraz na pominięciu stanowiska organu odwoławczego w zakresie interpretacji przepisu art. 47 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, a w konsekwencji błędne ustalenie, że ze strony organu doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, a także przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co skutkowało wadliwym uwzględnieniem skargi. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 891/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, uznając, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Jedną z podstawowych kwestii podlegających badaniu przez Sąd Administracyjny jest ustalenie, czy skarżone rozstrzygnięcie zawiera wszystkie niezbędne formalne elementy wymagane prawem. Jednym z takich koniecznych składników decyzji administracyjnej (odpowiednio rozkazu personalnego) – zgodnie z treścią art. 107 § 1 K.p.a. – jest uzasadnienie. Paragraf 3 ww. przepisu precyzuje zaś dodatkowo, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne winno zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Z treści wyżej powołanego aktu prawnego wynika więc, w sposób niebudzący wątpliwości, iż uzasadnienie faktyczne i prawne musi odnosić się do konkretnej decyzji, której przedmiot i podmiot jest szczegółowo określony. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż treść uzasadnienia skarżonej decyzji nie spełniało ww. kryteriów. Organ nie dokonał bowiem wykładni całej treści przepisu uczynionego jako podstawa materialno-prawna rozstrzygnięcia. Okolicznością niesporną w sprawie było to, że skarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o przepis art. 47 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1230). Zgodnie z jego treścią, obowiązującą w dacie wydawania spornej decyzji, aplikant nie może podejmować dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia, z wyjątkiem zatrudnienia na stanowisku dydaktycznym, naukowo-dydaktycznym lub naukowym oraz zajęcia o charakterze naukowym, dydaktycznym lub publicystycznym, jeżeli wykonywanie tego zatrudnienia lub zajęcia, nie przeszkadza w wykonywaniu obowiązków aplikanta. Jak natomiast wynika z treści uzasadnienia skarżonej decyzji, organ przywołał w nim tylko pierwszą część ww. przepisu, pomijając zawarty w nim warunek "jeżeli wykonywanie tego zatrudnienia lub zajęcia, nie przeszkadza w wykonywaniu obowiązków aplikanta". Również dalsza treść uzasadnienia świadczy o tym, że powyższej pominiętej części przepisu, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, organ nie analizował. Powyższe zaniechanie organu świadczy o tym, iż nie wyjaśnił on całokształtu sprawy. Nie dokonał bowiem wykładni pełnej treści przepisu, który uczynił podstawą wydania przedmiotowej decyzji. W konsekwencji więc, nie ocenił wszechstronnie również stanu faktycznego sprawy. Oceny tej dokonywał bowiem wyłącznie w nawiązaniu do części przepisu regulującego materię zatrudnienia lub zajęcia aplikanta. W świetle powyższego, skarżone rozstrzygnięcie jawiło się jako przedwczesne. Wywiedzione zostało bowiem jedynie z cząstkowej treści przepisu stanowiącego jego podstawę. Brak szczegółowego ustalenia stanu prawnego sprawy, a nadto brak szczegółowego wyjawienia przez organ powodów wydania skarżonego rozstrzygnięcia sprawia, iż niemożliwą jawi się ocena przez Sąd skarżonej decyzji. Nie znając motywów działania organu i sposobu rozumienia przez organ przepisu jaki uczynił podstawą rozstrzygnięcia, Sąd nie posiadał materiału nadającego się do oceny. Tym samym, tutejszy Sąd pozbawiony został możliwości oceny poprawności merytorycznej skarżonego rozstrzygnięcia. W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja naruszała prawo i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do dokonania szczegółowej wykładni całej normy prawnej, jaka została uczyniona podstawą materialną badanej decyzji, oraz do sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Organ, dokonując oceny całokształtu sprawy, winien też rozważyć zasadność dokonania wykładni przepisu art. 47 ust. 1 badanej ustawy, w nawiązaniu do regulacji zawartych w niniejszej ustawie, a dotyczących materii obowiązków aplikanta.