II SA/Wa 2096/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Miasta Stołecznego Warszawy o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia zastępczego w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w m. st. Warszawa ze Stanisława Wrońskiego na Anny Walentynowicz p o s t a n a w i a: - odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia zastępczego - Pismem z dnia 8 grudnia 2017 r. Miasto Stołeczne Warszawa (dalej jako "strona skarżąca") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w m. st. Warszawa ze Stanisława Wrońskiego na Anny Walentynowicz, w której zawarło również wniosek o wstrzymanie wykonania powyższego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca wskazała, że wykonanie powyższego zarządzenia zastępczego spowoduje po stronie Miasta Stołecznego Warszawa konieczność poniesienia wysokich kosztów polegających na wymianie kilkuset tablic z nazwami ulic, aktualizacji wydruku i montażu około stu planów szczegółowych funkcjonujących w podświetlanych punktach informacyjnych, aktualizacji tablic drogowskazowych, wymianie tablic informacyjnych o nowych patronach ulic. Szacunkowy koszt wykonania tych czynności wynosi około 500 tysięcy złotych. Strona skarżąca podniosła, że do powyższych wydatków należy także zaliczyć wymianę map otoczenia, planów i informacji kierunkowych w pociągach i na stacjach metra, wydruk nowych tablic z rozkładem jazdy komunikacji miejskiej na przystankach oraz w samych środkach komunikacji, których koszt w chwili wniesienia skargi jest trudny do określenia. Zdaniem strony skarżącej, w związku ze zmianami ulic, zaistnieje ponadto konieczność zmian w różnego rodzaju dokumentach (prywatnych oraz administracyjnych) zawierających adres zamieszkania. Osoby będące przedsiębiorcami oprócz dokonania zmian w rejestrach ewidencjonujących prowadzenie działalności gospodarczej oraz w posiadanych zezwoleniach administracyjnych będą zmuszone ponieść dodatkowe koszty wymiany szyldów, przedruku ulotek reklamowych, aktualizacji stron internetowych, zgłoszenia zmian w bazach przedsiębiorców, informowania o zmianach, itp. W ocenie strony skarżącej, za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego zarządzenia zastępczego przemawia również fakt, że w przypadku uwzględnienia przez Sąd skargi i wyeliminowania zarządzenia zastępczego z obrotu prawnego, zarówno osoby fizyczne, osoby prawne, jak i Miasto Stołeczne Warszawa, w celu przywrócenia stanu poprzedniego, będą zmuszone ponowić wszelkie dokonane wcześniej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Miasta Stołecznego Warszawa jest zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. dotyczące zmiany nazwy ulicy położonej w m. st. Warszawa ze Stanisława Wrońskiego na Anny Walentynowicz, które zostało wydane na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz. 744 ze zm.). W odniesieniu do charakteru prawnego uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy, Sąd przychyla się do stanowiska prezentowanego przez większą część orzecznictwa i doktryny, przyjmującego, że uchwały o nadaniu nazw ulicom należy uznać za akty prawa miejscowego. Tworzą one bowiem nowe normy i choć dotyczą indywidualnie oznaczonej ulicy, to jednak krąg ich adresatów jest nieograniczony (por. m.in. wyroki NSA 29 czerwca 2011 r., II OSK 633/11, z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1039/15 oraz z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2904/14, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl, a także M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, ZNSA 2006, nr 6, s. 23). Skoro uchwała rady gminy w sprawie nadania nazwy ulicy jest aktem prawa miejscowego, to taki charakter ma również zarządzenie zastępcze wojewody wydawane na podstawie art. 6 ust. 2 i ust. 3 powołanej ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki. Istota zarządzenia zastępczego polega bowiem na tym, że zastępuje ono - w przypadku bezczynności organu gminy - stosowny akt, jaki organ ten powinien podjąć. Jest to zatem akt nadzoru nad samorządem terytorialnym, a jednocześnie powszechnie obowiązujący akt prawa miejscowego. Zaskarżone zarządzenie zastępcze podlegało ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i weszło w życie z dniem ogłoszenia. Zostało ono opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 10 listopada 2017 r. pod poz. 10119. Wskazane okoliczności powodują, że nie jest możliwe wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia zastępczego, bowiem art. 61 § 3 p.p.s.a. wyłącza możliwość wstrzymania wykonania przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 98 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.), rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Z kolei na podstawie art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, przepis art. 98 ustawy o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio. W myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny, wykonalność zarządzenia zastępczego należy łączyć z jego prawomocnością. Oznacza to, że zarządzenie zastępcze wojewody staje się wykonalne dopiero z chwilą uzyskania prawomocności, czyli z momentem rozpoznania przez sąd skargi wniesionej na to zarządzenie lub z momentem bezskutecznego upływu terminu do wniesienia skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 1331/2000, publ. OSP 2000/9 poz. 136 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 1483/99 publ. ONSA 2000/4 poz. 174; B. Adamiak, J. Borkowski "Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych"). Tym samym skorzystanie przez stronę skarżącą z prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego powoduje, że zaskarżone zarządzenie zastępcze w przedmiocie zmiany nazwy ulicy nie jest prawomocne, a zatem nie podlega wykonaniu. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a.– orzekł, jak w sentencji postanowienia.