II SA/Wa 2104/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego P. Z. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek od towarów i usług w wysokości 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), tytułem nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. D. z dnia [...] lipca 2008 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił wnioskodawcy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes ZUS wskazał, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że E. D. na przestrzeni 59 lat życia posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 21 lat, 2 miesiące i [...] dni, jednak w dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – strona udokumentowała jedynie 2 lata i 2 miesiące tych okresów. Organ stwierdził, że z dniem [...] marca 2002 r. E. D. zaprzestał pobierania zasiłku dla bezrobotnych, a całkowita niezdolność do pracy powstała w dniu [...] stycznia 2008 r. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające zainteresowanemu przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w wymienionym okresie nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy. Organ dodał również, iż wprawdzie przy rozpatrywaniu uprawnień do renty ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy E. D. podniósł, że nie zgadza się z treścią powyższej decyzji. Wskazał na swoją trudną sytuację materialną oraz zdrowotną. Stwierdził, iż stan jego zdrowia był bardzo zły na długo przed stwierdzeniem u niego całkowitej niezdolności do pracy. Podał również, że m.in. w latach 1960 – 1969 pracował w gospodarstwie rolnym rodziców, zaś latach 1975 – 1979 w gospodarstwie rolnym żony i w związku z tym staż jego pracy wynosi 31 lat, a nie, jak twierdzi organ, 21 lat. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację. Wskazał ponadto, że podnoszona przez stronę okoliczność pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w latach 1960 – 1969 nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, bowiem przy ustalaniu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy przyjmuje się, jako okresy składkowe, jedynie okresy ubezpieczenia społecznego rolników, za które zostały opłacone składki na ubezpieczenia społeczne rolników. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. D. wyraził swoje niezadowolenie z powyższej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ponownie wskazując na bardzo trudną sytuację zdrowotną i materialną. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta przy błędnej ocenie stanu faktycznego oraz bez wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez E. D. uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00), przy czym owe zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być – przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy – kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności. Art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639). W orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2008 r., na którym oparł się organ wydając zaskarżone decyzje, stwierdzono, że E. D. jest całkowicie niezdolny do pracy, zaś niezdolność ta powstała w dniu [...] stycznia 2008 r. Dla niniejszej sprawy istotną jest jednak okoliczność, że E. D. w okresie poprzedzającym stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy chorował i – zdaniem Sądu – fakt ten z pewnością miał wpływ na jego aktywność zawodową. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2000 r. nr [...], E. D. został uznany za częściowo niezdolnego do pracy do maja 2001 r., a zatem już od tego czasu miał problemy zdrowotne, które mogłyby uzasadniać brak aktywności zawodowej w kwestionowanym przez organ okresie, a na pewno świadczą o mniejszej atrakcyjności skarżącego, jako pracownika, dla potencjalnych pracodawców. Co więcej, z orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia [...] maja 1997 r. wynika, że u skarżącego stwierdzono II grupę inwalidzką. Chociaż dokumenty te znajdowały się w aktach sprawy, Prezes ZUS w ogóle tych okoliczności nie uwzględnił. Organ nie zbadał zatem, jak długo rozwijała się choroba, która po pełnym ujawnieniu spowodowała całkowitą niezdolność skarżącego zarówno do pracy, jak i do samodzielnej egzystencji. W niniejszej sprawie jest to istotne, bowiem stan zdrowia skarżącego w sposób znaczący ograniczał i utrudniał mu możliwość podjęcia zatrudnienia i uzyskania w ten sposób świadczenia w trybie zwykłym, zatem, zdaniem Sądu, sytuację skarżącego należy kwalifikować w kategoriach szczególnych okoliczności. Oceniając kwestię spełnienia przesłanek do przyznania renty w drodze wyjątku, trzeba wziąć pod uwagę, że E. D. ma ponad 21–letni okres ubezpieczeniowy. Prezes ZUS pominął ów fakt. Taki staż ubezpieczeniowy jest okresem znaczącym, wskazującym, że w czasie wolnym od problemów zdrowotnych skarżący, bez szczególnych powodów nie uchylał się przed podjęciem stałego zatrudnienia. Prezes ZUS nie wziął również pod uwagę faktu zarejestrowania skarżącego w urzędzie pracy jako bezrobotnego z prawem do zasiłku oraz trudności w znalezieniu zatrudnienia z uwagi na wysokie bezrobocie w regionie, w którym skarżący zamieszkiwał. Jakkolwiek – co do zasady – sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, na co wskazywał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, tym niemniej w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim przypadków, kiedy mamy do czynienia z osobą mającą problemy zdrowotne. Jej konkurencyjność na rynku pracy jest przecież dużo mniejsza, niż osób zdrowych. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości, zaś o wynagrodzeniu z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).