II SA/Wa 2104/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Adam Lipiński (spraw.) Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Protokolant Paweł Wyszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku: 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z 27 lipca 2010 r. J. L. zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Wskazała, że jej stan zdrowia nie pozwala podjąć żadnego zatrudnienia, a jedynymi dochodami rodziny są świadczenia rodzinne, świadczenia otrzymywane z Ośrodka Pomocy Społecznej w B. oraz świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Prezes ZUS, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ wskazał na brak szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Podniósł, że skarżąca na przestrzeni 45 lat życia posiada udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 5 lat, 6 miesięcy i 21 dni. Ponadto podał, że w latach 1992 – 1994 oraz 1997 – 2001 wystąpiły przerwy w wykonywaniu pracy, a po wykorzystaniu zasiłku chorobowego w styczniu 2002 r. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, tj. do stycznia 2008 r. skarżąca nie wykonywała zatrudnienia. Wyjaśnił, że w wymienionych przerwach skarżąca nie miała orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy, a zatem nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty podlega ocenie również sytuacja materialna z tym, że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Na skutek wniosku zainteresowanej o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z [...] października 2010 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z [...] sierpnia 2010 r. J. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1944/10 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że wydanie zaskarżonej decyzji, przez tę samą upoważnioną przez Prezesa ZUS osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji (z dnia [...] sierpnia 2010 r.) stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Takie uchybienie jest rażącym naruszeniem prawa, skutkujące rozstrzygnięciem przewidzianym w treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nadto w uzasadnieniu wyroku zawarto wytyczne dla organu co do dalszego postępowania. W kontekście art. 18 Konstytucji RP, Prezes ZUS zobowiązany został do szczególnie wnikliwego wyjaśnienia i dokonania oceny, czy brak spełnienia przez skarżącą ustawowych warunków do uzyskania emerytury lub renty spowodowany był koniecznością sprawowania opieki nad małymi dziećmi, bez jakiejkolwiek możliwości zapewnienia im tej opieki w inny sposób umożliwiający skarżącej zatrudnienie skutkujące nabyciem uprawnień do uzyskania świadczeń z ubezpieczenia społecznego w trybie zwykłym. Dalej Sąd ten wskazał , że osoba sprawująca opiekę nad małymi dziećmi, jak również osłabiona chorobą może napotkać na niezależną od własnej woli przeszkodę w znalezieniu zatrudnienia i okoliczności tych, nie można pomijać poszukując przyczyn niewykonywania przez skarżącą pracy zarobkowej w spornym okresie. Powyższy wyrok uprawomocnił się i Prezes ZUS po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1944/10, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: Z dokumentacji zawartej w aktach sprawy wynika, iż w okresach od dnia 24 sierpnia 1992 r. do dnia 9 grudnia 1994 r., od dnia 9 grudnia 1997 r. do dnia 15 lipca 2001 r. oraz od dnia 22 stycznia 2002 r. tj. od zakończenia pobierania zasiłku chorobowego do powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu 25 stycznia 2008 r. zainteresowana nie podejmowała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Z akt sprawy nie wynika, aby w powyższych okresach J. L. nie mogła kontynuować zatrudnienia, na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że wówczas nie była wobec niej orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Organ wskazał, że zainteresowana udokumentowała okres składkowy w wysokości 4 lat, 2 miesięcy i 1 dnia oraz okres nieskładkowy w wysokości 6 lat, 4 miesięcy i 29 dni. Łącznie uznano zatem za udowodnione 5 lat, 6 miesięcy i 21 dni tych okresów. Należy jednak podkreślić, iż okres w którym wnioskodawczyni pozostawała poza ubezpieczeniem przypada w znacznej części w dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, w który z kolei powinien zostać udowodniony w rozmiarze co najmniej 5-letnim, aby stanowił okres ubezpieczenia uprawniający do renty w trybie zwykłym. W tym przypadku okres ten wynosi jedynie 1 miesiąc i 22 dni. Wskazując na zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 kwietnia 2011 r. organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego przez Departament Świadczeń Emerytalno - Rentowych postępowania wyjaśniającego ustalono, że w czasie wychowania przez wnioskodawczynię dzieci, w miejscu jej zamieszkania istniało Publiczne Przedszkole w B. Opiekowanie się dziećmi, przy powszechnie znanych formach rozwiązań w tym zakresie (np. żłobki, przedszkola), nie może być uznane za szczególną okoliczność, usprawiedliwiającą bezczynność zawodową i dającą tytuł do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Nadto, okresem nieskładkowym jest okres niewykonywania pracy z powodu opieki nad dzieckiem w wieku do 4 lat - w granicach do 3 lat na każde dziecko oraz łącznie - bez względu na liczbę dzieci - do 6 lat (art. 7 pkt 5 lit. a – ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). W tych więc tylko granicach uznaje się za uzasadnione wliczanie okresów sprawowania opieki nad dzieckiem do okresów, od których zależy prawo do renty. Ustawowe ograniczenie co do możliwości doliczenia okresów opieki nad dziećmi do stażu pracy, jak również ograniczenie stanowiące, iż przy ustalaniu prawa do świadczenia okresy nieskładkowe uwzględnia się w wymiarze jednej trzeciej udowodnionych okresów składkowych, stanowią iż nie mogą one zostać uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ustosunkowując się do twierdzeń zainteresowanej, iż od 2002 r. nie podejmowała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym "z przyczyn chorobowych", organ wskazał, że samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Nadto organ jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika (od orzeczenia tego nie zgłoszono zarzutów), który przyjął istnienie całkowitej niezdolności do pracy, dopiero od dnia 25 stycznia 2008 r. Reasumując, w ocenie organu brak jest w niniejszej sprawie wystąpienia szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, istnienie których to okoliczności umożliwiałyby przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. J. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Uchybienie organu podczas ponownego rozpatrywania sprawy polega na niepełnym uwzględnieniu wytycznych, co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1944/10. Nastąpiło zatem naruszenie art. 153 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 11 kwietnia 2011 r. Sąd wskazał na konieczność zbadania dwóch zagadnień. Pierwsze, dotyczące wnikliwego wyjaśnienia i dokonania oceny, czy brak spełnienia przez skarżącą ustawowych warunków do uzyskania emerytury lub renty spowodowany był koniecznością sprawowania opieki nad małymi dziećmi, bez jakiejkolwiek możliwości zapewnienia im tej opieki w inny sposób, umożliwiający skarżącej zatrudnienie skutkujące nabyciem uprawnień do uzyskania świadczeń z ubezpieczenia społecznego w trybie zwykłym. Drugie, dotyczyło wskazania, iż osoba sprawująca opiekę nad małymi dziećmi, jak również osłabiona chorobą może napotkać na niezależną od własnej woli przeszkodę w znalezieniu zatrudnienia i okoliczności tych, nie można pomijać poszukując przyczyn niewykonywania przez skarżącą pracy zarobkowej w spornym okresie. Organ prawidłowo wykonał pierwsze zalecenie i częściowo drugie. Ustalił w tym zakresie, iż jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy notatki, już w latach 80 istniało w B. przedszkole. Z faktu tego organ wywiódł wniosek o możliwości zapewnienia dzieciom skarżącej opieki w innej formie, niż jej bezpośrednia opieka, co z kolei uzasadnia tezę, iż mogła ona w tym okresie wykonywać pracę zawodową. Jednakże organ w ogóle nie ustosunkował się do zagadnienia zbadania, od kiedy datuje się choroba skarżącej i czy stan choroby mógł stanowić niezależną od własnej woli przeszkodę w znalezieniu zatrudnienia. Zważyć tu należy, iż Sąd nie odniósł powyższego zagadnienia – choroby skarżącej - jedynie do znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2010 r., które stwierdzało, iż J. L. od dnia 25 stycznia 2008 r. jest całkowicie niezdolna do pracy, i które było Sądowi znane. Stwierdzona w tym orzeczeniu data powstania całkowitej niezdolności do pracy nie jest i nie była nigdy kwestionowana. Dlatego, w celu pełnego wykonania wytycznych, organ powinien rozpatrzyć powyższe zagadnienie głębiej, czego nie uczynił, ograniczając się jedynie do wskazania na powyższe orzeczenie lekarskie i analizując jego znaczenie dla wyniku sprawy. Należało zatem ustalić, czy okres całkowitej niezdolności do pracy poprzedził okres częściowej niezdolności do pracy i jaki był rozmiar tego okresu, na jaką chorobę (choroby) cierpiała skarżąca i czy rozwój tej choroby w zestawieniu z wykształceniem zawodowym skarżącej oraz okolicznym rynkiem pracy, mógł stanowić dla niej przeszkodę w znalezieniu zatrudnienia. Okoliczności tych w żaden sposób nie wyjaśnia orzeczenie lekarza orzecznika z ZUS z dnia [...] czerwca 2010 r. Należało zatem, na użytek wykonania wytycznych zawartych w wyroku z dnia 11 kwietnia 2011 r. zasięgnąć opinii lekarza orzecznika w powyższej materii i skonfrontować ją z ustaleniami, co do wykształcenia zawodowego skarżącej i okolicznym rynkiem pracy. W dniu 27 lipca 2010 r., w oświadczeniu o stanie majątkowym i sytuacji materialnej, J. L. podnosi, iż od 2002 r. nie podejmowała zatrudniania z uwagi na chorobę. Organ nie dokonał weryfikacji tego oświadczenia. Jest to istotne uchybienie w zakresie zebrania materiału dowodowego, które mogło mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy. Z akt administracyjnych sprawy i ustaleń organu wynika, iż skarżąca urodziła się w 1965 r. Zatem w 2002 r. liczyła 37 lat. Jej dzieci, z uwagi na ich wiek, nie wymagały wówczas permanentnej opieki. Zatem istotne jest ustalenie, czy wówczas miała nieograniczone ze względu na stan zdrowia możliwości świadczenia pracy, czy też nie. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Organ był zatem zobowiązany do wykonania wszystkich wskazań zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 11 kwietnia 2011 r. Trafnie argumentuje w tej materii - związania wytycznymi prawomocnego wyroku - Naczelny Sąd Administracyjny w tezie postanowienia z dnia 5 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1052/08 (publikowane w LEX nr 493915): Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Ewentualne naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje konieczność, w razie złożenia skargi, uchylenia zaskarżonej decyzji. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem sądu. Z kolei związanie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy samego wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (porównaj wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wr 303/08; publikowany w LEX nr 486037.) Reasumując organ jest zobowiązany do wykonania powyższych wskazań Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tejże ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.