II SA/Wa 2106/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2019 r. sprawy ze skargi małoletniej N. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego S. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia[...]października 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późń. zm.); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku małoletniej N. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego S. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W pierwszej kolejności zatem bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej, a następnie wnioskodawcy – członka rodziny po osobie zmarłej. W toku postępowania ustalił, że S. K. – zmarły ojciec dziecka na 55 lat życia miał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 26 lat, 5 miesięcy i 3 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy ojca dziecka, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentował tylko rok i 20 dni okresów składkowych. Ponadto w od dnia [...] października 2007 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. oraz od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] stycznia 2017 r. ojciec dziecka nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. We wskazanych okresach nie była wobec S. K. orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był san zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, które byłby powodem niespełnienia warunków na zasadach ogólnych. Podkreślił, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, które nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie małoletnia N. K. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego S. K. zakwestionowała decyzję z dnia [...] października 2018 r. uznając ją za krzywdzącą i wniosła o jej uchylenie. Przedstawiciel ustawowy małoletniej skarżącej stwierdziła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że zmarły ojciec dziecka nie wykazał w przedmiotowej sprawie szczególnych okoliczności. Podkreśliła, że od dnia [...] maja 1983 r. do [...] maja 2006 r. S. K. sumiennie wykonywał obowiązki służbowe. Otrzymywał pochwały od pracodawcy i gdyby nie rozwój choroby, krótko przed śmiercią (pierwsze objawy pojawiły się 2016 r., a zmarł we wrześniu 2017 r.), wykonywałby dalej zatrudnienie. Zaznaczyła, że zakończenie umowy o pracę było spowodowane wyłącznie z uwagi na przekroczenie długości zwolnienia lekarskiego po złamanym obojczyku. Ojciec dziecka przez długi okres nie był w pełni sprawny, jednak podejmował wszelkie prace dorywcze, by utrzymać liczną rodzinę. Zaznaczyła, że w 2009 r. ogłoszono upadłość Fabryki [...], a sytuacja na rynku pracy w W. była bardzo trudna dla osób posiadających tożsame predyspozycje zawodowe. Od tego momentu nie pojawiały się oferty pracy dla osób pracujących w fabryce. W 2008 r. w powiecie [...] było od 17,7 do 22,7% bezrobocia, w 2009 r. osiągnęło już 23,7%, w kolejnych nawet do 29,6% (rok 2013 r.), a w powiecie [...] aż 21%. Powszechnie wiadomym było, że upadek dużych firm spowoduje ogromny wzrost bezrobocia. Podała, że ojciec dziecka nie mógł wyjechać do pracy za granicę, bowiem współuczestniczył w wychowaniu sześciorga dzieci. Podejmował się prac dorywczych i liczył, że sytuacja się zmieni. Niestety firma wznowiła nabór pracowników na krótko przed jego śmiercią, gdy nie był w stanie podjąć zatrudnienia. S. K. jako matka skarżącej wskazała na trudną sytuację materialną rodziny i problemy w podjęciu przez nią zatrudnienia z uwagi na wiek i brak doświadczenia zawodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie podniósł, że powołanie się na stopę bezrobocia w regionie nie jest równoznaczne z wykazaniem, że konkretna osoba podjęła wszelkie starania w celu znalezienia i podjęcia legalnej pracy, lecz mimo tych starań nie udało się jej się znaleźć takiego zatrudnienia. Zaznaczył, że matka skarżącej podkreśliła, że ojciec dziecka stracił pracę bez swej winy i nie znalazł nowej – jednak nie wskazuje, że faktycznie był on zdeterminowany, by znaleźć stałe zatrudnienie. Nie wykazała, czy starał się o podniesienie czy zmianę swych kwalifikacji zawodowych, nie udowodniła, że poza rejestracją w charakterze bezrobotnego poszukiwał pracy także samodzielnie. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2018 r. wynika, że całkowita niezdolność do pracy wystąpiła u S. K. w styczniu 2017 r. czyli 9 miesięcy przed zgonem. Jednak w okresach wcześniejszych niezdolności takiej nie było, zatem stanem zdrowia także nie można uzasadniać niepodejmowania zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2018, poz. 1270 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślenia wymaga, iż świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza jednak pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 ww. ustawy wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego, przy czym dopiero łączne spełnienie wszystkich przesłanek może stanowić podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia. Zasadnie organ wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej i wobec tego w pierwszej kolejności bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej, a następnie wnioskodawcy – członka rodziny po osobie zmarłej. Zgodnie z art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach Prezes ZUS jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Organ jest zatem zobligowany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ustalenie okoliczności faktycznych jest bowiem zawsze zagadnieniem kluczowym i pierwszoplanowym, a także niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Zaznaczenia wymaga, że zakres materiału dowodowego, niezbędnego do rozstrzygnięcia, wynika z treści żądania strony. Wprawdzie, w przypadku postępowania wszczętego na wniosek, to na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, jednakże, jeżeli twierdzenia strony są ogólnikowe bądź niepełne, to obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i doprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero wówczas, gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności i organ nie jest w stanie uzupełnić materiału dowodowego, można z niego wywieść wnioski negatywne dla strony. Prowadząc postępowanie administracyjne organ winien zatem realizować zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz starannie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, co należy podkreślić, ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwianiu sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym obowiązkom procesowym, bowiem nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w świetle art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zaskarżona decyzja została więc wydana co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie bezspornym jest, że zmarły S. K. podlegał ubezpieczeniu społecznemu, zaś orzeczeniem z dnia [...] maja 2018 r. lekarz orzecznik ZUS stwierdził u niego całkowitą niezdolność do pracy od dnia [...] stycznia 2017 r. Podejmując zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organ wskazał, że w okresie 10 lat przypadających przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do świadczenia w trybie zwykłym, zgodnie z art. 57 ust. 1 i 58 ust. 1 i 2 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wnioskodawca udokumentował jedynie rok i 20 dni okresów składkowych S. K. Nadto, od dnia [...] października 2007 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. oraz od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] stycznia 2017 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, wymieniony nie wykonywał zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Organ stwierdził przy tym, że w czasie ww. przerw w zatrudnieniu wobec ubezpieczonego nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Na tej podstawie organ przyjął, iż nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby wymienionemu kontynuowanie zatrudnienia. W tym stanie rzeczy konieczne było poczynienie przez organ niezbędnych ustaleń oraz dokonanie oceny, czy powodem braku nabycia przez skarżącego świadczenia w zwykłym trybie były "szczególne okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Żaden przepis omawianej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się tym zwrotem ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo podkreśla cel omawianej regulacji. Chodzi tu taki przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", a więc zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Podkreślić należy, że szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy nie może być - jak czyni to organ - interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142639). Z akt sprawy wynika, że S. K. od maja 1983 r. do sierpnia 2006 r. pozostawał w stałym zatrudnieniu, które utracił na skutek urazu powodującego dłuższą niezdolność do pracy. To właśnie absencja chorobowa stała się przyczyną rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę. Następnie w okresie od [...] października 2016 r. [...] października 2007 r. wymieniony pobierał zasiłek dla bezrobotnych. Podjął zatrudnienie w okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] październik 2013 r. i od tego czasu do [...] maja 2017 r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, co oznacza że starał się o podjęcie zatrudnienia za pośrednictwem Urzędu Pracy. Zasadniczą przyczyną braku możliwości zatrudnienia skarżącego był brak miejsc pracy. We wniosku o ponowne rozparzenie sprawy strona powołała się na znaczne bezrobocie strukturalne w miejscu zamieszkania. W powiecie [...] w 2008 r. wynosiło ono od 17,7% do 22,7% i do roku 2013 r. stale rosło by osiągnąć 29,6 %. W chwili utraty stałego zatrudnienia S.K. ukończył 45 lat, zaś przerwy w jego zatrudnieniu przypadają na przedział wiekowy pracowników najmniej poszukiwanych na rynku pracy (50+). Osobom w takim wieku niewątpliwie bardzo trudno jest znaleźć zatrudnienie zważywszy na panujące bezrobocie. Równie trudno jest im uzyskać nowe przygotowanie zawodowe, które wychodziłoby naprzeciw dynamicznym potrzebom rynkowym. Co do zasady takie osoby są postrzegane jako nieatrakcyjne na rynku pracy, pozostające poza kręgiem zainteresowania ewentualnych pracodawców. Strona także sygnalizowała, iż w czasie przypadającym na przerwy w zatrudnieniu stan zdrowia S. K. dalece odbiegał od normy. Zdiagnozowana w 2017 r. choroba nowotworowa płuc ostatecznie doprowadziła do jego śmierci. Powyższe kwestie organ orzekający powinien uwzględnić rozważając przyczyny pozostawania S. K. poza zatrudnieniem w ostatnim dziesięcioleciu poprzedzającym ustalenie niezdolności do pracy. Wydając zaskarżoną decyzję organ pominął również okoliczność, że S. K. na przestrzeni 55 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy, udokumentował łącznie 26 lat i 5 miesięcy okresów składkowych i nieskładkowych, co oznacza, że legitymuje się on relatywnie długim stażem pracy. W ocenie Sądu, jakkolwiek przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie jest uzależnione od łącznej długości stażu pracy danej osoby (lecz od wykazania, że nie spełniła ona przesłanek do nabycia świadczenia w trybie zwykłym z powodu szczególnych okoliczności), to jednak organ wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie winien powyższy aspekt mieć na względzie. Staż pracy wymienionego wskazuje bowiem, że nie unikał on zatrudnienia, przeciwnie, świadczył pracę w sposób systematyczny. W kontynuowaniu zatrudnienia przeszkodziło mu panujące bezrobocie, wiek oraz stan zdrowia. Rozpatrując sprawę ponownie, Prezes ZUS rozważy i oceni wniosek małoletniej N. K. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku poddając analizie wszystkie wskazane powyżej okoliczności. Organ rozważy przy tym, czy brak możliwości zatrudnienia skarżącego w 10-leciu przypadającym przed datą ustalenia niezdolności do pracy mógł wynikać z jego problemów zdrowotnych, czy też z innych obiektywnych zdarzeń, które mogły utrudniać, a nawet uniemożliwiać mu wypracowanie stażu niezbędnego do nabycia uprawnień do renty w tzw. "zwykłym trybie". W celu uzyskania ewentualnych dodatkowych informacji i dokumentów w tym zakresie organ zwróci się do skarżącej, która zgodnie z art. 10 k.p.a., korzysta z prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.