II SA/Wa 2109/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2021 r. sprawy ze skargi R. N. na orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany oddala skargę. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej orzeczeniem dyscyplinarnym z [...] listopada 2018 r. nr [...] uznał [...] Straży Granicznej R. N. winnym naruszenia dyscypliny służbowej w sposób określony w art. 135 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2365 ze zm.) w zw. z § 39 ust. 1 pkt 2 zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2013 r. w sprawie sposobu pełnienia służby granicznej i prowadzenia działań granicznych, dalej zwanego "zarządzeniem", poprzez to, że pełniąc [...] stycznia 2018 r. służbę w formie patrolowania w rejonie granicznego mostu kolejowego z zadaniem zabezpieczenia kolejowego przejścia granicznego – most kolejowy przed ominięciem kontroli granicznej oraz przekroczeniem granicy państwowej wbrew przepisom, w sposób niedbały realizował postawione do służby zadania, tj. nie dołożył należytej staranności w prowadzonej obserwacji, w wyniku czego dopuścił do przekroczenia granicy państwowej wbrew przepisom z terytorium RP na terytorium [...] przez obywatela [...] i za to na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 2 i § 25 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 118, poz. 1015 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", wymierzył mu karę dyscyplinarną nagany. Po rozpoznaniu odwołania R. N. Komendant Główny Straży Granicznej orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższe orzeczenie. R. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr 1. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) § 8 ust. 2, § 16 ust. 1 i § 18 ust. 2 pkt 3 i § 42 rozporządzenia w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych w sposób dowolny i wybiórczy, bez właściwej oceny zeznań świadków i wyjaśnień skarżącego, pominięcie istotnych dla wyjaśnienia sprawy dowodów, a także jednokierunkową ocenę i wartościowanie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania go winnym popełnienia zarzucanego mu czynu; 2) § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez uznanie przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, że organ I instancji właściwie rozważył i uzasadnił wszystkie przesłanki wymierzenia skarżącemu kary; 3) art. 135 ust. 2 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 39 ust. 1 pkt 2 zarządzenia przez błędne przyjęcie, że naruszył dyscyplinę służbową, ponieważ w sposób niedbały realizował czynności służbowe, tj. nie dołożył należytej staranności w prowadzonej obserwacji, w wyniku czego dopuścił do przekroczenia granicy państwowej wbrew przepisom z terytorium RP na terytorium [...] przez obywatela [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał w dniu 19 listopada 2019 r. wyrok sygn. akt II SA/Wa 507/19, którym oddalił przedmiotowa skargę. W ocenie Sądu I instancji zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie dyscyplinarne Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nie naruszają prawa. Sąd uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do przypisania skarżącemu niedbałego wykonywania obowiązków służbowych i ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości zakresu jego winy. Podkreślono, że wymierzona skarżącemu kara nagany mieści się w katalogu kar z art. 136 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i jest współmierna do popełnionego czynu, a przy jej wymierzeniu, organ zasadnie kierował się wskazaniami z § 28 ust. 2 rozporządzenia. Od powyższego orzeczenia R. N. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając ww. wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2590/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W pkt. 2 zasądził od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten, zdaniem Sądu, wskazuje wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Sąd powinien w uzasadnieniu wyroku przedstawić zwięźle stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W przypadku uchylenia decyzji trzeba też zawrzeć w nim wskazówki co do dalszego postępowania. Uzasadnienie powinno pozwolić na prześledzenie toku rozumowania sądu, które doprowadziło go do sformułowania oceny o zasadności bądź bezzasadności skargi. Strona winna po jego lekturze mieć pewność, że sąd przeanalizował każdy z podniesionych przez nią zarzutów, konfrontując je z zebranym materiałem dowodowym, wnioskami organów co do faktów wynikających z tych dowodów, prześledził tok postępowania administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem i zbadał zgodność wydanego aktu administracyjnego z prawem. Sąd nie może więc ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń czy też tylko do przytoczenia wszystkich istotnych zarzutów bez odniesienia się do każdego z nich z osobna. Winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Uchybieniem, niepozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy. Zdaniem NSA Sąd I instancji swoje rozważania ograniczył do przytoczenia części przepisów mających zastosowanie w sprawie i w kilku zdaniach wskazał, że: "W ocenie Sądu, organy przeprowadziły postępowanie dyscyplinarne zakończone zaskarżonym orzeczeniem dyscyplinarnym zgodnie z powyżej przytoczonymi przepisami. Organy uznały skarżącego winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego określonego w art. 135 ust. 2 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest bardzo obszerny i został on rozpatrzony w sposób pełny i wszechstronny, czego wyrazem jest bardzo szczegółowe uzasadnienie orzeczenia dyscyplinarnego. Reasumując, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do przypisania skarżącemu – zdaniem Sądu – niedbałego wykonywania obowiązków służbowych, zaś organ w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ustalił zakres winy skarżącego. Wymierzona skarżącemu kara dyscyplinarna nagany mieści się w katalogu kar wymienionych w art. 136 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i jest współmierna do czynu popełnionego przez skarżącego. Wymierzając ją, organ kierował się zasadnie wskazaniami zawartymi w § 28 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia i wziął pod uwagę rodzaj i wagę przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki i okoliczności popełnienia, stopień winy, następstwa ujemne dla służby, dotychczasowe wyniki w służbie, opinie służbową oraz inne okoliczności łagodzące oraz obciążające. Z powyższych względów skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż wbrew twierdzeniu pełnomocnika zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne zostało wydane bez naruszenia wskazanych w skardze przepisów". NSA podkreślił, że zacytowana wyżej treść rozważań Sądu pierwszej instancji potwierdza słuszność zarzutu skarżącego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone niezgodnie z wymogami art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie zawiera ono stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, brak jest w nim rzeczowego odniesienia się do jakichkolwiek zarzutów podniesionych w skardze, pominięto w nim argumentację skarżącego przy wyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do konkretnych okoliczności stanu faktycznego mającego miejsce w niniejszej sprawie. Skutkiem tych uchybień jest brak możliwości ustalenia przez strony i Sąd kasacyjny przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok. Bardzo lakoniczne rozważania Sądu, ograniczające się do ogólnikowych stwierdzeń powodują, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Stanowisko Sądu I instancji uniemożliwia odniesienie się do zarzutów kasacyjnych. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego przyjął, że wymierzając karę, organ kierował się zasadnie wskazaniami zawartymi w tym przepisie, tj. rodzajem i wagą przewinienia dyscyplinarnego, jego skutkami i okolicznościami popełnienia, stopniem winy, ujemnymi następstwami dla służby, dotychczasowymi wynikami w służbie, opinią służbową oraz innymi okolicznościami łagodzącymi oraz obciążającymi, nie jest to jednak zdaniem NSA wystarczające. Nie można bowiem uznać za wystarczające uzasadnienie prawidłowego wyboru kary, lakoniczne powielenie okoliczności obciążających i łagodzących rzutujących na rodzaj wymierzonej kary, wymienionych w tym przepisie. Nie budzi wątpliwości, że wybór kary stanowi prerogatywę organu i mieści się w granicach uznania organu. Stąd też konieczność jej szczegółowego uzasadnienia przez organ i szczegółowej oceny przez Sąd, szczególnie w sytuacji, gdy kwestia ta jest przedmiotem zarzutu podniesionego w skardze. Braki w uzasadnieniu, co do oceny wymierzonej kary, sprawiają bowiem, że orzeczenie dyscyplinarne i zaskarżony wyrok w tym zakresie nie poddają się kontroli kasacyjnej. Zdaniem NSA braki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodują, że przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Sąd kasacyjny do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2121 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ sądowa kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymującego w mocy orzeczenie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2018 r. o ukaraniu R. N. karą dyscyplinarną nagany, nie narusza prawa. Zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 147), funkcjonariusz podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenie dyscypliny służbowej, nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej, a zwłaszcza honoru, godności i dobrego imienia służby, oraz w innych przypadkach określonych w ustawie. Wedle art. 135 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, naruszeniem dyscypliny służbowej jest niedopełnienie obowiązków funkcjonariusza wynikających ze złożonego ślubowania, a także przepisów ustawy o Straży Granicznej i przepisów wydanych na jej podstawie. Z powyższych przepisów wynika, że w związku z zarzutami skargi kontrola orzeczenia dyscyplinarnego w niniejszej sprawie wymaga w szczególności oceny, czy w zaskarżonym orzeczeniu dyscyplinarnym wykazano takie działanie lub zaniechanie funkcjonariusza, które stanowi naruszenie dyscypliny służbowej, czy ustalone przewinienie dyscyplinarne jest zawinione (umyślnie lub nieumyślnie) oraz czy wymierzona kara mieści się w katalogu kar przewidzianych w art. 136 ustawy o Straży Granicznej, a jej wymiar odpowiada dyrektywom wymiaru kary. Zdaniem Sądu poczynione przez organ ustalenia faktyczne w zakresie istotnym dla treści podjętego rozstrzygnięcia są prawidłowe. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest obszerny i pozwala na przyjęcie, że skarżący pełniąc w dniu [...] stycznia 2018 r. służbę patrolową w rejonie granicznego mostu kolejowego, w sposób niedbały realizował postawione mu zadania, tj. nie dołożył należytej staranności w prowadzonej obserwacji, w wyniku czego doszło do nielegalnego przekroczenia granicy państwowej z terytorium RP na terytorium [...] przez obywatela [...] – [...]. Z wyjaśnień przesłuchanego w charakterze obwinionego ww. obywatela [...] wynika, iż dotarł on do [...] w godzinach popołudniowych. Obwiniony widział punkt kontrolny i kolejkę pojazdów. Idąc dalej torami, zobaczył most i budynek między torami. Przeszedł koło tego budynku wszedł na most, następnie przeszedł most i zobaczył jakąś statuę i ukraińską flagę. Co istotne, obwiniony obywatel [...] wyraźnie wskazał, że w pomieszczeniach budynku znajdującego się w okolicy mostu, którym przekroczył granicę, widział osobę. Domyślił się, że jest to osoba, która pilnuje przejścia. Z powyższych wyjaśnień wynika zatem, że skarżący był obecny w trakcie zdarzenia w budynku, w którym pełnił służbę i nie korzystał w tym czasie z przerw w pełnieniu służby, na którą to okoliczność powołuje się pełnomocnik skarżącego. Ponadto analiza śladów na miejscu zdarzenia wskazuje, iż skarżący – pomimo, jak twierdzi, wielokrotnego wychodzenia z budynku i patrolowania torów, nie dostrzegł śladów obywatela [...], chociaż na torach znajdowała się pokrywa śnieżna. Skarżący nie dostrzegł tych śladów również, kiedy udawał się na polecenie kierownika zmiany w rejon znaku nr [...], chociaż udając się tam, musiał przejść prostopadle do biegnących w kierunku granicy państwowej torów. Ślady obuwia skarżący dostrzegł dopiero w drodze powrotnej, jak trafnie podkreśliły organy. Przedstawione okoliczności wskazują – zdaniem Sądu – na niedbałą realizację, powierzonego skarżącemu w dniu [...] stycznia 2018 r. zadania. Zatem, wbrew zarzutom skargi, a w świetle dowodów przedstawionych w postępowaniu dyscyplinarnym, Komendant Główny SG miał podstawy, aby stwierdzić, iż skarżący dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego, bowiem naruszył dyscyplinę służbową w sposób polegający na niedbałym realizowaniu postawionego mu do służby zadania, czym wyczerpał znamiona deliktu dyscyplinarnego opisanego w art. 135 ust. 2 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego wyjaśnił szczegółowo, w oparciu o jakie dowody ustalono stan faktyczny w sprawie, wskazał dlaczego uznał winę skarżącego za udowodnioną, odniósł się także do zarzutów odwołania. Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organ w wyczerpujący sposób przedstawił argumentację uzasadniającą wymierzenie obwinionemu kary dyscyplinarnej nagany. Trzeba mieć na względzie, iż w postępowaniu dyscyplinarnym dobór kary adekwatnej do przewinienia dyscyplinarnego należy do sfery uznania organów dyscyplinarnych. Kontrola uznaniowości w tym zakresie sprowadza się w istocie do oceny, czy organ badał sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych, jak również, czy zebrał i rozważył cały materiał dowodowy, w tym czy uwzględnił dotychczasowy przebieg służby obwinionego funkcjonariusza. Sąd nie może natomiast ingerować w uprawnienia zastrzeżone wyłącznie dla organu prowadzącego postępowanie dyscyplinarne i oceniać celowości czy słuszności zastosowanych przezeń sankcji (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1587/12 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2687/12, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymierzenie zatem w postępowaniu dyscyplinarnym kary musi być poprzedzone wnikliwą i obiektywną oceną, aby nie można było postawić zarzutu dowolności co do zastosowanej sankcji. Organ ma obowiązek uwzględnienia i rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na rozmiar kary (art. 134h ust. 1-4 ustawy). Zgodnie z art. 134h ust. 1 ustawy o Policji wymierzona kara powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. Stopień winy powinien więc mieć wpływ na wymiar kary. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo ocenił całokształt okoliczności sprawy oraz obszerny materiał dowodowy. Orzekając o karze, organ uwzględnił ustawowe dyrektywy jej wymiaru oraz w sposób wnikliwy i przekonujący wyjaśnił przyczyny wymierzenia skarżącemu kary nagany. Wymierzona kara dyscyplinarna jest adekwatna do okoliczności i charakteru popełnionego czynu oraz stopnia zawinienia. Sad nie dopatrzył się także naruszeń przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na końcowy wynik sprawy, co postulował w skardze pełnomocnik skarżącego. Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio tylko w sprawach nieuregulowanych w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (§ 42 tego rozporządzenia). Postępowanie dyscyplinarne było zaś prowadzone z poszanowaniem reguł w nim zawartych. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sad Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.