II SA/Wa 2114/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Iwona Dąbrowska asesor WSA Jarosław Trelka Protokolant Joanna Ukalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego postanawia: - odrzucić skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 Kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie podzieliło argumentu skarżącej podniesionego w uzasadnieniu odwołania, a przyjmującego, iż przy ustalenia normatywnej powierzchni użytkowej lokalu, należy, w przypadku artysty, stosować ustawę regulującą działalność z zakresu kultury i sztuki. Uzasadniając zajęte stanowisko organ II instancji powołał się na przepis art. 2, art. 5 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) i uznał, iż Prezydent m. W. prawidłowo ustalił, że skoro powierzchnia lokalu mieszkalnego wnioskodawczyni wynosi 47,60m2, a normatywna powierzchnia lokalu dla jednoosobowego gospodarstwa, której przekroczenie wyklucza możliwość otrzymania dodatku wynosi 45,50m2, to A.K. dodatek nie przysługuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. wskazała na stan zajmowanego przez siebie lokalu oraz swoją trudną sytuację materialną, wynikającą z długotrwałego braku stałego zatrudnienia. W końcowej części uzasadnienia skargi zwróciła uwagę na fakt, iż do dnia sporządzenia skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie doręczyło jej zaskarżonej decyzji, a z treścią decyzji zapoznała się dzięki egzemplarzowi wydanemu, na jej prośbę, w Urzędzie Dzielnicy S. m. W. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za bezzasadne i podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się natomiast do ostatniego zarzutu skargi – braku doręczenia skarżącej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. – wyjaśniło, że decyzja została wysłana na adres skarżącej podany zarówno we wniosku, odwołaniu, jak i w skardze do Sądu, a pomimo dwukrotnego awizowania przesyłki pocztowej skarżąca decyzji nie odebrała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W myśl art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę wnosi się do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi jest warunkiem jej dopuszczalności i obok warunków formalnych skargi podlega ocenie Sądu już na wstępnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Trzeba przy tym podkreślić, iż badanie zachowania terminu do wniesienia skargi możliwe jest tylko wówczas, gdy decyzja administracyjna, a z takim aktem mamy do czynienie na gruncie niniejszej sprawy, została prawidłowo doręczona, a co za tym idzie wprowadzona do obrotu prawnego. Doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji stanowi bowiem jej wprowadzenie do obrotu prawnego (tak Janusz Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., 6. wydanie, Wyd. C.H. Beck, s. 518, teza 3). Doręczenie stronie decyzji otwiera nadto bieg trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z treści skargi i odpowiedzi na skargę, kwestia doręczenia zaskarżonej decyzji jest między stronami sporna. Należy zauważyć, że jest to kwestia o znaczeniu zasadniczym dla rozpoznania sprawy i to nie tylko z punktu widzenia terminu do wniesienia skargi, ale w ogóle kontroli aktu administracyjnego, jako że Sąd obowiązany jest dokonać tego rodzaju kontroli tylko wtedy, gdy akt ten wszedł do obrotu prawnego – został prawidłowo doręczony (art. 53 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 109 § 1 i art. 110 Kpa). Toteż kwestię tę Sąd obowiązany był rozstrzygnąć w pierwszej kolejności, odwołując się do przepisów regulujących tryb doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 44 Kpa. I tak, w odpowiedzi na skargę organ, powołując się na treść dokumentów z akt administracyjnych, tj. adnotacje poczynione przez urząd pocztowy o dwukrotnym awizowaniu przesyłki odpowiednio na kopercie zawierającej zaskarżoną decyzję i obejmującym ją zwrotnym potwierdzeniu odbioru, uznał doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 44 Kpa, za prawidłowe. Stosownie zaś do treści art. 44 Kpa, w razie niemożności doręczenia pisma przez pocztę w sposób wskazany w art. 42 i 43 (tj. doręczenia w mieszkaniu, miejscu pracy, lokalu organu administracji publicznej, w każdym innym miejscu, gdzie się adresata zastanie lub za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, którzy podjęliby się oddania pisma adresatowi), poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). Z kolei w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). W ocenie Sądu, zacytowane wyżej przepisy należy odczytywać w sposób całościowy. Innymi słowy, w świetle art. 44 Kpa ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o związek tegoż przepisu z § 1, do którego on odsyła, a więc tylko w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi płynące zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki. Za taką wykładnią przemawia w sposób oczywisty sama konstrukcja analizowanego artykułu. Po pierwsze, do § 1 nawiązuje wprost § 2, a z kolei do tego paragrafu nawiązuje § 3. Po drugie, § 4 reguluje wyłącznie moment (dzień), który wolą ustawodawcy przyjmuje się za chwilę doręczenia przesyłki (pisma), mimo jej faktycznego nieodebrania przez adresata oraz postanawia, co z tym pismem w takiej sytuacji się dzieje (pismo pozostawia się w aktach sprawy). Po trzecie, gdyby przyjąć, iż domniemanie prawne doręczenia pisma wiąże się tylko z upływem określonego czasu jego przechowywania w placówce pocztowej, wówczas należałoby uznać, iż w istocie zbędne są przepisy § 2 i § 3 powyższego artykułu. Wniosek taki stoi z kolei w opozycji do zasady, iż z punktu widzenia racjonalnie działającego prawodawcy wszystkie tworzone przez niego przepisy spełniają określoną rolę i żaden z nich nie może być pomijany bez jednoznacznych ku temu podstaw. Nadto, skutkuje tym, że adresat zostaje pozbawiony możliwości uzyskania podstawowej wiedzy o nadejściu przesyłki. Po czwarte, jakiekolwiek odstępstwo od reguł przewidzianych dla trybu doręczenia zastępczego musi być uznane za wybiórcze stosowanie przepisów regulujących tę materię. Po piąte, zważyć należy, iż doręczenie zastępcze wywołuje szereg następstw nie tylko w płaszczyźnie prawa procesowego, ale także w sferze materialnoprawnej. Wiążą się zatem z nim doniosłe prawnie skutki. Po szóste, doręczenie zastępcze ma charakter domniemania prawnego. Oznaczać to musi w konsekwencji, że skoro ustawodawca tworząc tę instytucję przewidział w ramach niej do spełnienia określone wymogi, to tym samym wszystkie je uznał za warunki sine qua non tegoż domniemania. Uchybienie zatem jakiemukolwiek z nich prowadzić musi do wniosku, iż w takim przypadku nie jest możliwe przyjęcie, że pismo w sensie prawnym zostało skutecznie doręczone adresatowi. Zdaniem Sądu, powyższe prowadzi do wniosku, iż pisma nie można uznać za doręczone w rozumieniu art. 44 § 4 Kpa, w sytuacji, gdy powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki zawierającej to pismo zostanie pozostawione adresatowi w miejscu, o którym mowa w § 2 (oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata) przed upływem terminu przewidzianego na podjęcie przesyłki, określonego w pierwszym zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej, czyli przed upływem siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia. Dodać należy, że według art. 57 § 1 Kpa jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Do obliczenia tak zakreślonego terminu poprzedzającego możliwość dokonania powtórnego zawiadomienia nie wlicza się więc dnia, w którym dokonano pierwszego zawiadomienia (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 1000/07, Lex Polonica nr 1785698). W okolicznościach rozpoznanej sprawy Sąd uznał, że organ II instancji wadliwie, w sposób sprzeczny z wykładnią dokonana powyżej, zinterpretował treść przepisu art. 44 Kpa przyjmując, jako wystarczający warunek ziszczenia się skutku, o którym mowa w § 4 tego przepisu, fakt dwukrotnego awizowania przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję i upływ czternastu dni od dnia pierwszego awiza. Wprawdzie ze znajdujących się w aktach administracyjnych koperty i potwierdzenia odbioru (k. 4 akt postępowania odwoławczego) wynika okoliczność dwukrotnego awizowania przesyłki skierowanej do skarżącej i jej zwrotu po upływie czternastu dni od dnia pierwszego zawiadomienia, niemniej jednak z zestawienia daty pierwszego awiza – 19 listopada 2007 r. - (v. adnotacja doręczyciela na potwierdzeniu odbioru) z datą drugiego – 26 listopada 2007 r. (v. pieczęć poczty na kopercie) wynika jednoznacznie, że powtórne zawiadomienie o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym, licząc od dnia pierwszego zawiadomienia, było przedwczesne. Organ błędnie zatem przyjął, że poczta dopełniła obowiązku wynikającego z § 3 art. 44 i pozostawiła powtórne zawiadomienie po upływie terminu siedmiu dni – 27 listopada 2007 r., skoro rzeczywiście pozostawienie nastąpiło już w siódmym dniu, tj. 26 listopada 2007 r. W konsekwencji skarga została wniesiona od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym jako przedwczesna podlega odrzuceniu. Natomiast na organie spoczywa nadal obowiązek prawidłowego doręczenia decyzji, które otworzy bieg terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i umożliwi skarżącej skorzystanie z tego prawa. W tym stanie rzeczy na mocy art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy- z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało postanowić jak w sentencji.