II SA/Wa 212/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. B. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. , poz. 1659 ze zm.) oraz art. 5 ust. 2 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. odmawiającej udzielenia M. B. informacji publicznej w zakresie udostępnienia imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy nie pełnią funkcji publicznych, a którzy otrzymali w 2015 r. nagrody za osiągnięcia w pracy zawodowej. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. organ I instancji odmówił udzielenia informacji publicznej ze względu na ograniczenie dostępu do tej informacji publicznej w związku z ochroną danych osobowych oraz konstytucyjnego prawa do prywatności tychże pracowników. Decyzja ta została wydana po zaskarżeniu przez wnioskodawczynię do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezczynności organu I instancji w ww. sprawie. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 458/16, zobowiązał Wójta Gminy P. do rozpatrzenia wniosku M. B. i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Od decyzji Wójta Gminy P. wnioskodawczym wniosła odwołanie, wskazując, że organ nie wykazał, którzy pracownicy urzędu są osobami pełniącymi funkcje publiczne. W przypadku uznania, że nazwiska i imiona osób, które otrzymały nagrody nie mogą być ujawnione, to może być podana sama kwota nagrody, którą dana osoba otrzymała. Udostępnienie wnioskowanych informacji nie narusza prywatności osób fizycznych, w związku z czym nie ma podstaw do zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotem wniosku nie było udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzeń, a ujawnienie informacji o szczególnych płatnościach, nagrodach za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Organ nie wziął pod uwagę, że ujawnienie danych o nagrodach nie powoduje naruszenia prywatności. Nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej mają związek z takimi osiągnięciami, a zatem okolicznościami stricte zawodowymi. Pracownicy samorządowi nie są pracownikami prywatnego przedsiębiorcy, ale podlegają ustawie o pracownikach samorządowych. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że osoby pełniące funkcje publiczne w gminie to wójt, zastępca wójta, skarbnik gminy, sekretarz gminy i inne (zgodnie z art. 24h ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Natomiast pracownicy mający związek z pełnieniem funkcji publicznych w gminie to np. pracownicy upoważnieni do podpisywania aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) w imieniu wójta gminy. Co do pozostałych osób będących pracownikami samorządowymi, o których mowa we wniosku o udostępnienie informacji publicznej w omawianej sprawie, podlegają oni ochronie zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze względu na ich prywatność. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej zawarte w art. 5 ust. 2 tej ustawy, nie podlega wyłączeniu w stosunku do osób niepełniących zadań lub funkcji publicznych. Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922) każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych. W przypadku ustalenia osób pełniących funkcję publiczną informacja o tych osobach podlega udostępnieniu w ramach prawa do informacji publicznej, natomiast w przypadku pozostałych pracowników wykonujących funkcje pomocnicze taka informacja podlega ograniczeniu poprzez odmowę udzielenia informacji z powodu ochrony ich prywatności, o ile nie zrezygnowały z przysługującego im prawa ochronnego. W niniejszej sprawie pracownicy samorządowi nie wyrazili zgody na udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzenia, w tym o wysokości nagród. W tym stanie sprawy SKO w W. uznało odwołanie za nieuzasadnione, a decyzję organu I instancji za słuszną co do meritum. M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...], utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Stwierdziła, że zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącej decyzja SKO winna zostać uchylona z uwagi na brak prawidłowego uzasadnienia. Organ przytoczył jedynie przepisy ustaw oraz uznał zasadność rozstrzygnięcia wójta. Nie zostało jednak wykazane, że w rzeczywistości zachodzi konieczność zastosowania ograniczenia dostępu do informacji publicznej w odniesieniu do wszystkich pracowników samorządowych poza wójtem, zastępcą wójta, skarbnikiem gminy oraz sekretarzem gminy. Art. 5 u.o.d.i.p. nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji ochrony danych osobowych, co nie oznacza, że na gruncie tej ustawy relacje między dostępem do informacji oraz ochroną danych osobowych nie występują, należy je zatem oceniać w oparciu o prywatność, o której mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, a dopiero następnie to rozwiązanie odnieść do przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Dane osobowe człowieka (nazwisko i imię) są jego dobrem osobistym, ale jednocześnie są dobrem powszechnym w tym znaczeniu, iż istnieje publiczna zgoda na posługiwanie się nimi w życiu społecznym. Dopóki dane osobowe są używane zgodnie z regułami społecznymi, nie można mówić ani o bezprawności działań innych osób, ani o zagrożeniu dóbr osobistych tymi działaniami. Informacje będące przedmiotem wniosku nie dotyczą, zdaniem skarżącej, sfery prywatności pracowników samorządowych, a związane są z ich publiczną, zawodową działalnością. Uwagi te należy odnieść w sposób szczególny również do odmowy udostępnienia informacji o uzasadnieniu przyznania nagród w świetle art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych. Wskazana regulacja ustawowa wyklucza sytuację, w której nagroda mogła być przyznana z innych względów, niż z powodu szczególnych osiągnięć w pracy zawodowej, a nie szczególnej sytuacji osobistej czy rodzinnej. Nieuzasadniony jest pogląd, iż udostępnienie tych informacji mogłoby naruszyć prywatność osób fizycznych, a z kolei w związku z tym nie ma znaczenia, czy żądane informacje odnoszą się do osoby pełniącej lub nie pełniącej funkcji publicznej. Żądane informacje, nie wkraczają w sferę prywatną tych osób, bowiem związane są z ich publiczną działalnością. Osobą pełniącą funkcje publiczne jest nie tylko funkcjonariusz publiczny, ale także ten kto bierze udział w podejmowaniu decyzji organu. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż wszyscy pozostali pracownicy w tym kierownicy, inspektorzy wykonują jedynie pomocnicze czynności. SKO nie dokonało analizy charakteru zadań pełnionych przez pozostałych pracowników samorządowych zatrudnionych w Urzędzie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze pod rozwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Jednocześnie należy stwierdzić, że kryterium legalności podlega uwzględnieniu w fazie orzekania w granicach wyznaczonych w art. 145-150 P.p.s.a. albo w przepisach szczególnych. Niezależnie od powyższego sąd administracyjny jest uprawniony na podstawie art. 135 P.p.s.a. do uchylenia lub stwierdzenia nieważności także tych aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach pojmowanej w sensie materialnoprawnym sprawy administracyjnej będącej przedmiotem skargi, które nie zostały bezpośrednio zaskarżone i które są dotknięte wadami uzasadniającymi wzruszenie ich mocy obowiązującej, jeżeli tego rodzaju ingerencja jest konieczna do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie Sąd dokonując z urzędu kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 P.p.s.a. granice rozpoznania – poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdził, że organy orzekające naruszyły prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, to jest na treść rozstrzygnięć wynikających z kontrolowanych decyzji. Spór między stronami obejmuje zasadniczo zagadnienie wykładni przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz sposób jego zastosowania względem pracowników samorządowych Urzędu Gminy P.. Nie ulega natomiast wątpliwości, że wniosek skarżącej z dnia [...] marca 2016 r. o udostępnienie informacji został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne (podmiotu publicznego), a żądana informacja dotyczy szeroko rozumianych spraw publicznych i jako taka stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadniczo zgodnie przyjmuje się, że informacje o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych pracownikom urzędu gminy (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. II SAB/Gd 64/14, wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Ke 72/14, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 marca 2015 r., sygn. II SA/Rz 1334/14 , wyrok WSA w Rzeszowie z dnia z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1234/15). Informacje te mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p.). Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednakże ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przepisu tego wynika zatem, że jeżeli dana osoba pełni funkcję publiczną i żądana informacja publiczna ma związek z tą funkcją (np. informacja o warunkach powierzenia lub wykonywania funkcji), to możliwość ograniczenia prawa do dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy jest co do zasady wyłączona. W sprawie z jednej strony organ pierwszej instancji udostępnił skarżącej informację publiczną w zakresie danych osobowych (imion i nazwisk), wysokości nagród otrzymanych w 2015 r. trzech osób, które w jego ocenie pełnią funkcje publiczne i jako takie nie podlegają ochronie w świetle wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z drugiej zaś strony uznał, że informacje w przedmiocie przyznania nagród, ich wysokości oraz uzasadnienia w odniesieniu do pozostałych pracowników samorządowych zatrudnionych – z racji niepełnienia funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz ze względu ochronę prywatności i niewyrażenie zgody na rezygnację z tej ochrony – nie mogą zostać udostępnione. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym wyżej wskazanych pracowników, wskazał dodatkowo, że osoby pełniące funkcje publiczne w gminie to te, które zostały wymienione w piśmie organu z [...] marca 2016 r. (wójt, zastępca wójta, skarbnik gminy, sekretarz gminy). Powyższe stanowisko zajęte przez skarżone organy jest błędne i nie może zostać zaakceptowane z powodów sformułowanych poniżej. Po pierwsze, jak zasadnie i przekonująco wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. w wyroku NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14), funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. Stanowisko to bazuje na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. wydanym w sprawie o sygn. K 17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30), w którym to Trybunał podejmując się wykładni pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną", wskazał, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK zastrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Jak wynika z akt sprawy organy odmówiły udostępnienia informacji publicznej w stosunku do 26 osób, nie rozważając jednak tego, czy osoby te zatrudnione są na stanowiskach związanych z istotnym udziałem w procesie wykonywania zadań publicznych. Kwestia ta winna być wyjaśniona na etapie postępowania administracyjnego, a przy jej wyjaśnianiu organy winny ustalić zakres zadań i kompetencji tych osób, a w szczególności to, czy w sferze zadań i kompetencji znajdują się istotne czynności decyzyjne, kontrolne i nadzorcze związane z bieżącym wykonywaniem zadań publicznych gminy oraz rozstrzyganiem o istotnych sprawach podmiotów administracyjnych przez gminę. Brak wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i nierozpoznanie tego zagadnienia stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że żądana informacja publiczna jest bezpośrednio związana z pełnieniem funkcji publicznej. Informacja o uzyskaniu przez urzędnika gminnego nagrody uznaniowej za wykonywanie obowiązków służbowych związanych z realizacją zadań publicznych przez gminę stanowi niewątpliwie informację związaną z pełnioną funkcją i nie może być traktowana jako "informacja prywatna". Wniosek ten potwierdza zresztą treść art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., zgodnie z którą informacją mającą związek z pełnioną funkcją publiczną są m.in. informacje o warunkach powierzenia i wykonywania tych funkcji. Bez narażania się na ryzyko błędu można przyjąć, że pojęcie warunków powierzenia lub wykonywania funkcji publicznej obejmuje także warunki wynagradzania, w tym w zakresie składników zmiennych (np. dodatków funkcyjnych, premii regulaminowych, nagród uznaniowych). Tego rodzaju składniki wynagrodzenia mają bowiem bezpośredni związek z pełnioną funkcją publiczną, gdyż są świadczeniem za jej wykonywanie. Zdaniem Sądu udostępnienie informacji publicznej o wysokości nagrody uznaniowej przyznanej osobie pełniącej funkcję publiczną w urzędzie gminy nie stanowi nadmiernej (nieproporcjonalnej) ingerencji w sferę życia prywatnego tej osoby, albowiem pozostaje w adekwatnym i koniecznym związku z działalnością tej osoby w instytucji realizującej zadania publiczne. Tym samym udostępnienie informacji dotyczącej sfery prywatnej osoby pełniącej funkcję publiczną i wiążącej się ściśle z zasadami i warunkami (m.in. finansowymi) funkcjonowania podmiotu publicznego jest uzasadnione, nie przekraczając granic intymności tego rodzaju osoby. Tożsame stanowisko jest przyjmowane w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 5 stycznia 2016 r. (I OSK 3042/14) Sąd ten przyjął, że "ingerencja w prywatność polegająca na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcje publiczną nie przekracza granicy intymności wyznaczonej przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 10 Europejskiej Konwencji. Mieści się w ramach wyjątku sformułowanego w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odczytywanego w kontekście równoważnych norm konstytucyjnych ustanawiających prawo do dostępu do informacji publicznej oraz ochronę prywatności". Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny uzupełnić postępowanie dowodowe w opisanym powyżej zakresie i dokonać ponownej oceny zgromadzonego materiału z uwzględnieniem poglądów prawnych zawartych w niniejszym wyroku. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.