II SA/Wa 2123/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję personalną Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odprawy z tytułu zwolnienia ze służby - uchyla zaskarżoną decyzję - Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, na podstawie art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2014 r. poz. 1411) w dniu [...] sierpnia 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą przyznał A.N. odprawę w wysokości 600% uposażenia należnego w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, pomniejszoną o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia z dniem [...] marca 2012 r. ze służby z Policji. Ten sam organ, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa, w dniu [...] października 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą, gdyż została dokonana prawidłowa interpretacja art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. A.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] października 2016 r., zarzucając, że wydający ją organ naruszył następujące przepisy prawa: 1. art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, poprzez przyjęcie, że stanowią one podstawę do obniżenia przedmiotowego świadczenia, 2. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 Kpa, poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, 3. art. 6 Kpa, poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej poprzez zastosowanie analogii, 4. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji poprzedzającej w sytuacji, gdy nie było ku temu przesłanek, 5. art. 7 Kpa, a tym samym naruszenie prawdy obiektywnej. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i zobowiązanie organu do wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu odprawy w wysokości 600 % uposażenia należnego w ostatnim dniu pozostawania przez niego w dyspozycji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko faktyczne i prawne przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w art. 145 Kpa, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 3 Kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 Kpa. W świetle art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy zostały wydane i podpisane z upoważnienia Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego przez Jego Zastępcę. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09 (publ. ONSAiWSA 2010/5/82; LEX nr 579940), przepis art. 24 § 1 pkt 5 Kpa nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa, w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa. Należy zatem a contrario przyjąć, na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 Kpa ma zastosowanie w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa, w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 Kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przywołany art. 24 Kpa razem z art. 25 Kpa regulują kwestie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenie organu od załatwienia sprawy, stwarzając przy tym warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że reguła wyłączenia ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem także do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (m.in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2007, Nr 3, poz. 61). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09, publ. NSAiWSA 2010/5/82 i Lex nr 579940) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 Kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa. Zatem osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę - zgodnie z istotą przywołanej uchwały - jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r. (sygn. akt I OSK 36/10, publ. Lex nr 595359), przy jednoczesnym przywołaniu powyższej uchwały z dnia 20 maja 2010 r., stwierdził że "pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 Kpa Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 Kpa ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie". Reasumując, wydanie zaskarżonej decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę upoważnioną do działania w imieniu Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, która brała udział w wydaniu decyzji poprzedzającej stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa i jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 Kpa (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, publ. Lex nr 595359), która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Wykazane naruszenie przepisów prawa procesowego, dające podstawę do wznowienia postępowania, uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, tym samym i odniesienie się do zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.