II SA/Wa 2124/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Danuta Kania (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Z. R. został skierowany przez Powiatowy Urząd Pracy w [...] do Ośrodka [...]. z siedzibą w [...] celem odbycia szkolenia pt. [...]" w okresie od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] października 2013 r. Prezydent Miasta [...] przyznał stronie prawo do stypendium w okresie odbywania szkolenia od dnia [...] października 2013 r. w wysokości 988,40 zł brutto miesięcznie, tj. max. 120% podstawowej wysokości zasiłku, o którym mowa w art. 72. ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.). Z. R. zakończył szkolenie w dniu [...] października 2013 r., skutkiem czego Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] orzekł o utracie prawa do stypendium z dniem [..] października 2013 r. W wyniku wniosku Z. R. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji (pisma strony z dnia [...] listopada 2013 r. i z dnia [...] grudnia 2013 r.) Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 156 § 1 i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania Z. R. od powyższej decyzji, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy poddał analizie stan faktyczny i prawny sprawy, a także omówił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. dotknięta jest którąkolwiek z wad kwalifikowanych wymienionych w ww. przepisie. Minister podkreślił, iż zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnemu w okresie odbywania szkolenia, na które został skierowany przez starostę, przysługuje stypendium finansowane ze środków Funduszu Pracy. W tej sytuacji, mając na względzie treść ww. przepisu, Prezydent Miasta [...] prawidłowo wydał decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. orzekającą o utracie prawa do stypendium wobec zakończenia szkolenia. Zdaniem organu, art. 41 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Jednoznacznie stanowi o tym, że stypendium przyznawane jest jedynie na okres odbywania szkolenia. Ze stanu faktycznego niniejszej sprawy bezsprzecznie zaś wynika, że szkolenie to skarżący ukończył. W przypadku zatem, kiedy bezrobotny nie odbywa szkolenia, nie ma podstaw do wypłaty stypendium z tego tytułu. Na te okoliczności wskazał także Wojewoda [...], odmawiając spełnienia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r., wobec braku wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji, podjętej w postępowaniu nieważnościowym zainicjowanym wnioskiem strony. Powyższa decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2014r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze tej skarżący domagał się: 1) wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wszystkich instancji jako bezprzedmiotowych i niewykonalnych w dniu ich wydania oraz stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 2) uzupełnienia decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej o rozstrzygnięcie - zawartego w podaniu z dnia [...] grudnia 2013 r. - wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. orzekającej o utracie prawa do stypendium, jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, 3) zawieszenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie - na podstawie art. 56 w związku z art. 124 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." oraz art. 235 § 1 k.p.a. - ze względu na wniesiony wniosek do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o uzupełnienie decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. i stwierdzenie jej nieważności, 4) zwolnienia z kosztów postępowania oraz ustanowienia adwokata z urzędu w celu wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając na względzie zawarty w skardze wniosek, postanowieniem z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 368/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie wskazując, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 56 p.p.s.a. Skarżący bowiem, równocześnie ze skargą do Sądu, złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2014 r., która stanowi przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie wobec uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1358/14 oddalającego skargę Z. R. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta została decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. orzekającej o utracie prawa do stypendium przez Z. R. z dniem [...] października 2013 r. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, tj. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2013 r., następnie doprecyzowany pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Skarżący, jak wynika z akt sprawy, złożył powyższy wniosek w terminie otwartym do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Zatem organ odwoławczy prawidłowo zwrócił się do skarżącego o jednoznaczne sprecyzowanie żądania. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zabraniają stronie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przed upływem terminu do jej zaskarżenia. Jeżeli strona wyraźnie powoła się na przepis art. 156 § 1 k.p.a., który wyklucza stosowanie trybu odwoławczego, to organ wyższego stopnia, wskazany w art. 157 k.p.a., winien rozpoznać wniosek w trybie nadzoru, jako organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1992 r., sygn. akt III SA 946/91, publ. Wspólnota 1992, nr 37, s. 21). Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, zatem organ - w następstwie doprecyzowania wniosku przez skarżącego - podjął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji nieostatecznej. W pierwszej kolejności zasadnym jest wskazanie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stanowi ono odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest inicjowane w nowej sprawie, w której zadaniem organu nadzoru jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły - określone enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. - przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Oznacza to, że działanie organu w trybie nadzoru - na podstawie art. 156 k.p.a. - wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samego aktu z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ.: OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, publ.: LEX nr 1452703). Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: (1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, (2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, (3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, (4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, (5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, (6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, (7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2012, s. 623). Skarżący swe żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [..] stycznia 2014 r. oparł na przesłance wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał bowiem, że decyzja ta "została wydana bez podstawy prawnej i niezgodnie z prawem". Prawidłowe było w tej sytuacji działanie organu polegające na ocenie, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji z uwzględnieniem wymienionych we wniosku przesłanek, jak i pozostałych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, zasadnie organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nie jest obarczona wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w danym przypadku decyzji administracyjnej. Chodzi tu więc o sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis istnieje, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Podstawę materialnoprawną decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. stanowił przepis art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.). Zgodnie z ww. przepisem, bezrobotnemu w czasie odbywania szkolenia, na które został skierowany przez starostę, przysługuje stypendium finansowane ze środków Funduszu Pracy. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] września 2013 r. skarżący został skierowany przez Powiatowy Urząd Pracy w [...] do Ośrodka [...] z siedzibą w [...] celem odbycia szkolenia pt. [...] w okresie od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] października 2013 r. Prezydent Miasta [...] przyznał stronie prawo do stypendium w okresie odbywania szkolenia od dnia [...] października 2013 r. w wysokości 988,40 zł brutto miesięcznie, tj. max. 120% podstawowej wysokości zasiłku, o którym mowa w art. 72. ust. 1 ww. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skarżący zakończył szkolenie w dniu [...] października 2013r., co skutkowało wydaniem przez Prezydenta Miasta [....] decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. o utracie przez ww. prawa do stypendium z dniem [...] października 2013 r. Jak bowiem stanowi powołany wyżej art. 41 ust. 1 ww. ustawy, stypendium przysługuje bezrobotnemu wyłącznie na czas trwania szkolenia. Z powyższego wynika, że istniał przepis prawa, który umocowywał Prezydenta Miasta [...] do wydania ww. decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. stwierdzającej utratę prawa do stypendium, w sytuacji gdy zaistniały przesłanki określone w ww. przepisie. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (por. wyroki NSA: z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, publ.: LEX nr 1145109 oraz z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10, publ.: LEX 1056/10). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na istnieniu sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, jakie wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. Zdaniem Sądu, decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013r. nie narusza prawa, a tym bardziej, nie narusza prawa w sposób rażący. Treść podjętego rozstrzygnięcia pozostaje w zgodzie z przepisem prawa dającym podstawę do jego wydania, a wydanie tej decyzji było uzasadnione zaistniałymi okolicznościami faktycznymi. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. - jak prawidłowo stwierdziły organy nadzoru - nie zawiera również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3-7 k.p.a. Nie zachodzi bowiem taka sytuacja, że sprawa rozstrzygnięta tą decyzją była już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, decyzja ta nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była ona niewykonalna w dniu jej wydania, w razie jej wykonania nie wywoływała czynu zagrożonego karą, nie zawiera też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [....] z dnia [...] listopada 2013 r. odpowiadają prawu. Tym samym zarzuty i wnioski skargi nie podlegają uwzględnieniu. Zaznaczyć należy, że ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu podlegały wyłącznie ww. decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym zainicjowanym na wniosek skarżącego, przy czym brak jest podstaw do uznania, że są one bezprzedmiotowe - jak zostało to podniesione w skardze. Organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Raz jeszcze należy podkreślić, że obowiązek organu wydania decyzji o utracie prawa do stypendium wynikał z treści art. 41 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z przepisów tych wynika, że stypendium przyznawane jest jedynie na okres odbywania szkolenia. W sytuacji, gdy skarżący ukończył szkolenie, jego uprawnienie do stypendium wygasło i brak było podstaw do dalszego wypłacania stypendium z tego tytułu. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.