II SA/Wa 2125/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Iwona Maciejuk, Protokolant spec. Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia – oddala skargę – Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt, 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 w związku z art. 76 ust. 1 oraz ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm.), zwany dalej "u.z.p.r.i.p.", orzekł o obowiązku zwrotu przez K. M. nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 10 095,20 zł – w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż K. M. został zarejestrowany w Urzędzie Pracy [...] W. jako osoba bezrobotna w dniu [...] maja 2014 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Prezydent [...] W. orzekł o uznaniu strony z dniem [...] maja 2014 r. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia [...] maja 2014 r. w wysokości 988,40 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych trzech miesięcy posiadania prawa do zasiłku oraz w wysokości 776,10 zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku. W związku z upływem maksymalnego okresu pobierania zasiłku, Prezydent [...] W. w dniu [...] czerwca 2015 r. wydał decyzję orzekającą o utracie prawa do zasiłku od dnia [...] maja 2015 r. W dniu [...] lipca 2015 r. do Urzędu Pracy [...] W. wpłynęło pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W., w którym zwrócono się z prośbą o udzielenie informacji, czy strona w okresie od dnia [...] maja 2014 r. do dnia [...] maja 2015 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych i jednocześnie była w zatrudnieniu z tytułu umowy zlecenia od dnia [...] marca 2005 r., nadal miała prawo do pobierania ww. świadczenia. Urząd Pracy [...] W., po uzyskaniu informacji odnośnie wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia od dnia [...] marca 2005 r., wygenerował raport ZUS-U1, z którego wynikało, iż podlega ubezpieczeniu jako osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług od dnia [...] marca 2005 r. Prezydent [...] W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. znak; [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], orzekającą o uznaniu za osobę bezrobotną oraz przyznaniu prawa do zasiłku od dnia [...] maja 2014 r. w wysokości 988,40 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych trzech miesięcy posiadania prawa do zasiłku oraz w wysokości 776,10 zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku oraz decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] orzekającej o utracie prawa do zasiłku od dnia [...] maja 2015 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent [...] [...] orzekł o: 1. uchyleniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] orzekającej o utracie prawa do zasiłku od dnia [...] maja 2015 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania; 2. uchyleniu decyzji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] orzekającej o uznaniu K. M. z dniem [...] maja 2014 r. za osobę bezrobotną oraz przyznaniu prawa do zasiłku od dnia [...] maja 2014 r. w wysokości 988,40 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych trzech miesięcy posiadania prawa do zasiłku oraz w wysokości 776,10 zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku 3. odmowie uznania za osobę bezrobotną od dnia [...] maja 2014 r., tj. od dnia rejestracji. Od powyższej decyzji K. M. złożył odwołanie do Wojewody [...], wnosząc o przywrócenie statusu osoby bezrobotnej. Podnosił, iż przed złożeniem wniosku o zasiłek dla bezrobotnych poinformował osobę, z którą podpisał umowę na prace zlecone, aby go wyrejestrował. Osoba ta nie wypełniła swojego zobowiązania. Stwierdził, że nadal wykonywał zlecenia, ale był przekonany, że robi to bez oficjalnej umowy. Nadmienił, że wynagrodzenie za wykonanie zlecenia było bardzo niskie mniejsze od kwoty wolnej od podatku, tzn. 3091 zł rocznie (257,58 zł miesięcznie). Odwołujący się stwierdził, że wykonywanej pracy nie można nazwać zatrudnieniem, wyjaśnił, iż wykonywał ją okazjonalnie, jeden dzień lub kilka godzin, raz na dwa lub trzy miesiące (dezynsekcja + deratyzacja). Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] W. Na decyzję Wojewody [...] K. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w dniu 18 sierpnia 2016 r. wydał wyrok oddalający skargę (sygn. akt II SA/Wa 1845/15). Prezydent [...] W. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu zasiłku dla bezrobotnych. Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] orzekł o obowiązku zwrotu przez K. M. nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 10 095,20 zł – w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż strona w trakcie rejestracji jako osoba bezrobotna, świadomie wprowadził Urząd Pracy [...] W. w błąd, oświadczając iż jest osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, pomimo że był zgłoszony w tym okresie do ubezpieczeń społecznych z tytułu wykonywania umowy zlecenia. Pobrany zasiłek dla bezrobotnych uznać należy za nienależnie świadczenie. Od powyższej decyzji K. M. złożył odwołanie do Wojewody [...], wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podniósł, iż zasiłek dla bezrobotnych należał się mu zgodnie z obowiązującym w tamtym czasie prawem. Nadmienił, że wszystkie problemy zostały spowodowane przez osobę, z którą podpisał umowę zlecenia, bowiem osoba ta nie wyrejestrowała go z prac zleconych. Wojewoda [...] w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] stwierdził, że odwołanie nie jest zasadne i nie może być uwzględnione. Przepisy, na podstawie których została wydana wspomniana decyzja, tj. art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Przedmiotem postępowania jest kwestia nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych w okresie od dnia [...] maja 2014 r. do dnia [...] maja 2015 r. Zarzuty strony odnoszące się do kwestii odmowy uznania za osobę bezrobotną oraz zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych przez płatnika składek, organ uznał za niewnoszące nowych okoliczności do sprawy. K. M. nie zakwestionował wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i nie skorzystał z prawa do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tym przedmiocie jest zatem prawomocne. Argument strony, iż nie wprowadził w błąd Urzędu Pracy w kwestii wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia, nie może stanowić przesłanki do uznania pobranej kwoty zasiłku dla bezrobotnych za świadczenie należne. Warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia nie musi być bezpośredni zamiar wprowadzenia w błąd urzędu pracy. Za nienależne świadczenie trzeba uznać świadczenie wypłacone na podstawie oświadczenia obiektywnie niezgodnego ze stanem rzeczywistym. Bezsporny jest fakt, iż strona po zgłoszeniu się do Urzędu Pracy [...] W. w celu rejestracji jako osoba bezrobotna, oświadczyła, iż jest osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej. Jednak w rzeczywistości w tym okresie strona była zgłoszona do ubezpieczeń społecznych z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia. Posiadanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest nierozerwalnie związane z posiadaniem statusu osoby bezrobotnej. W niniejszej sprawie zaistniała przesłanka do odmowy uznania za osobę bezrobotną oraz do wydania decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu kwoty pobranego zasiłku, który uznać należy za świadczenie nienależnie pobrane. Nie ma możliwości wypłaty zasiłku dla bezrobotnych osobie, która nie posiada statusu bezrobotnego. Tym samym Wojewoda [...] uznał, że zaskarżona decyzja Prezydenta [...] W. wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest podstaw do jej uchylenia. Sam fakt zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, np. na podstawie umowy zlecenia, tak jak w zaistniałym przypadku, stanowi przesłankę do odmowy uznania za osobę bezrobotną, niezależnie od wysokości osiąganego przez tę osobę wynagrodzenia. Organ zaznaczył również, że K. M. został pouczony o tym, iż status bezrobotnego może posiadać osoba, która nie jest zatrudniona ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Świadczy o tym własnoręcznie złożony podpis w dniu [...] maja 2014 r. na dokumencie "Informacja dla osób zgłaszających się w celu rejestracji jako osoba bezrobotna". Wnoszący odwołanie był zatem świadomy, iż w sytuacji podlegania ubezpieczeniu z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia, nie spełnia warunków do posiadania statusu osoby bezrobotnej, a tym samym do pobierania świadczeń związanych z posiadaniem tego statusu. Jednocześnie Wojewoda [...] poinformował, że zgodnie z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, strona może zwrócić się do Prezydenta [...] W. o odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia albo o umorzenie tych należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek wymienionych w tym przepisie. Organ I instancji uznał, że argumentacja strony nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji Prezydenta [...] W. Wydana przez organ I instancji decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i w związku z powyższym, nie może być zmieniona. K. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] oraz zażądał jej uchylenia. Stwierdził, że jego miesięczne przychody z pracy zleconej nie pokrywały nawet kosztów wykupu lekarstw. Skarżący stwierdził, że nie było możliwości, aby był w stanie utrzymać się z osiąganych z tytułu umowy zlecenia dochodów. Wskazane dochody z pracy zleconych były mniejsze od kwoty wolnej od podatku i wynosiły 257,58 zł miesięcznie. W związku z wysokością osiąganych dochodów, wykonywanej z tytułu umowy zlecenia pracy, nie można traktować jako zatrudnienia czy pracy zarobkowej. Zdaniem skarżącego zawarta przez niego umowa zlecenia, nie spełnia warunków zatrudnienia i nie można jej uznać za pracę zarobkową. Nie można uznać za zatrudnienie pracy wykonywanej dorywczo, okazjonalnie, jeden lub dwa dni w ciągu dwóch miesięcy. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 1. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej "P.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje rozstrzygające w przedmiocie uznania pobranego przez skarżącego w okresie od dnia [...] maja 2015 r. do dnia [...] maja 2015 r. zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 10.095,20 zł za świadczenie nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi są zgodne z obowiązującym prawem. 2. Na wstępie wywodu należy zakreślić ramy prawne sprawy. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.i.r.p.. W myśl art. 76 ust. 1 tej ustawy, osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. W ustępie 2 tego przepisu ustawodawca zawarł katalog przypadków spełniających przesłanki do uznania pobranego świadczenia za nienależne. Zgodnie zatem z treścią art. 76 ust. 2 pkt 2 u.p.z.i.r.p., zastosowanego w sprawie, za nienależnie pobrane świadczenia pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innym wypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. 3. W sprawie podstawową kwestią było – mając na uwadze treść wskazanej regulacji – wyjaśnienie, czy zaistniały podstawy do uznania pobranego przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych za "pobrane nienależnie świadczenie" w rozumieniu powyższych przepisów. Z powołanego uregulowania wynika bowiem, że dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane, konieczne jest wystąpienie wskazanych tam przesłanek, tj. muszą zaistnieć okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania świadczenia, pobierający świadczenie musi być wcześniej pouczony o konsekwencjach takich okoliczności, pobierający złożył nieprawdziwe oświadczenie lub sfałszował dokumenty albo zaszły inne przypadki świadomego wprowadzenia w błąd organu. Wszystkie przesłanki wskazane w przepisie art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym. Dlatego też organ był zobowiązany do ustalenia, czy nieuprawnione pobranie zasiłku dla bezrobotnych nastąpiło z "winy" skarżącego. W okolicznościach faktycznych sprawy przyjęcie, że pobrane przez skarżącego świadczenie było nienależne w rozumieniu 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wymagało zatem wykazania negatywnego zachowania skarżącego, ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wynika to z faktu, że zgodnie z art. 76 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko określeniem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane określenia nie są zaś pojęciami tożsamymi. Zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest określeniem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast określenie "świadczenie nienależnie pobrane" oznacza świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych oświadczeń, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 grudnia 2009 roku sygn. akt I OSK 826/09, 6 października 2015 r., sygn. akt I OSK 555/14, 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3263/14 i 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2244/16). Ponadto dla uznania świadomego wprowadzenia organu w błąd przez stronę istotne jest stwierdzenie czy strona była świadoma, że fakty które zataiła, bądź co do których poświadczyła nieprawdę, były istotne dla sprawy, a zatem czy zdawała sobie sprawę z ich znaczenia, co wiąże się z pouczeniem o tym, jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia indywidualnej i konkretnej sprawy oraz wyjaśnieniem zasad odpowiedzialności w przypadku nieuprawnionego korzystania ze świadczeń przysługujących osobom uznanym za bezrobotne. 4. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy [...] W., tj. w dniu [...] maja 2014 r., został pouczony o okolicznościach powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej, a także o obowiązku powiadomienia urzędu pracy w ciągu 7 dni o podjęciu zatrudnienia i innej pracy zarobkowej oraz zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego albo utratę prawa do zasiłku. Z pouczenia bezspornie wynika, iż utrata statusu osoby bezrobotnej następuje w przypadku podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jest rzeczą bezsporną, iż skarżący w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych świadczył pracę na podstawie umowy zlecenia. Okoliczność ta powodowała utratę statusu osoby bezrobotnej oraz utratę prawa do zasiłku. Skarżący miał świadomość konsekwencji prawnych świadczenia pracy na podstawie umowy zlecenia, gdyż jak sam stwierdził w odwołaniu od decyzji organu I instancji cyt.: "Przed złożeniem papierów o zasiłek dla bezrobotnych poinformowałem osobę z którą miałem umowę za prace zlecone aby mnie wyrejestrowała czego niestety nie zrobił. Nadal wykonywałem te zlecenie ale byłem przekonany, że robię to już bez oficjalnej umowy do czego miałem prawo ponieważ zarobek był bardzo niski (...)". Przytoczone stwierdzenie wskazuje, w ocenie Sądu, na to, iż zachowaniu skarżącego można przypisać cechy świadomego działania nakierowanego na uzyskanie zasiłku dla bezrobotnych w złej wierze, a więc ze świadomością, że świadczenie nie przysługuje. Skarżący próbował "ominąć" obowiązujące regulacje prawne i świadczyć pracę bez odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, co w żadnym razie nie może być uznane za okoliczność świadczącą o jego niezawinionym działaniu czy też o braku świadomości co do skutków swego zachowania. 5. Reasumując, zaskarżoną decyzją organ w sposób prawidłowy nałożył na skarżącego, w oparciu o przepis art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 10.095,20 zł w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.