II SA/Wa 2131/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2007 r., [...] odmawiającą J. S. przyznania renty w drodze wyjątku. Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: W dniu 31 lipca 2007 r. upłynął okres, na jaki decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes ZUS) przyznał J. S. w drodze wyjątku rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. J. S., pismem wniesionym do Prezesa ZUS w dniu 3 września 2007 r., ponownie wystąpiła o przyznanie ww. świadczenia. Uzasadniając wniosek, strona podniosła, że z powodu guza mózgu nadal pozostaje całkowicie niezdolna do pracy, wymaga opieki innej osoby, przyjmuje leki przeciwpadaczkowe. Wnioskodawczyni podała, iż mieszka wraz z 70 letnim ojcem chorym na serce (po dwóch zawałach) oraz matką w wieku 63 lat cierpiącą na chorobę zwyrodnieniową stawów. Z budżetu domowego znaczne kwoty wydatkowane są na leczenie. W związku z tym, dochody rodziców uzyskiwane z emerytur nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych wnioskodawczyni. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] września 2007 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania wnioskowanej renty w drodze wyjątku. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Prezes ZUS podniósł, że warunki określone w przepisie stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. W niniejszej sprawie organ nie znalazł uzasadnienia do przyznania renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w drodze wyjątku, bowiem nie stwierdzono zaistnienia przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Z akt sprawy wynikało, że wnioskodawczyni zamieszkuje wraz z rodzicami, którzy pobierają świadczenie emerytalne w łącznej kwocie 2.386,38 zł. Dochód przypadający na osobę w rodzinie wynoszący 695,46 zł przekracza kwotę najniższego świadczenia rentowego i nie wskazuje, aby strona pozostawała bez niezbędnych środków utrzymania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją J. S. wniosła o przyznanie jej renty rodzinnej w drodze wyjątku. Odnosząc się do argumentacji organu przedstawionej w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, strona podniosła, że kwota 595,46 zł (najniższego świadczenia emerytalnego) na osobę w rodzinie nie zaspokaja niezbędnych potrzeb bytowych, wobec stale rosnących cen żywności, leków oraz opłat za media. Strona wskazała, że zarówno ona, jak i jej rodzice są zmuszeni wydatkować znaczne kwoty na leki i różnego rodzaju badania lekarskie. Podwyższone w ostatnim okresie emerytury rodziców nie rekompensują wspólnych wydatków. Prezes ZUS nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego i decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku nie stwierdzono istnienia jednej z czterech przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Ustalony w toku postępowania dochód przypadający na osobę w rodzinie, wynoszący 695,6 zł brutto przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego i nadal nie pozwala na uznanie, iż w przypadku wnioskodawczyni spełniona jest przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. W celu ustalenia kryterium należy posiadane przez stronę środki utrzymania oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, która od dnia 1 marca 2006 r. wynosi 597,46 zł. Porównując dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni z wysokością najniższej emerytury, należy wykluczyć możliwość uznania, iż strona nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Posiadane przez odwołującą się środki pieniężne nie są zapewne wystarczające, zważywszy na potrzeby, lecz trudno uznać kwotę 695,46 zł za niepozwalającą zaspokoić potrzeb niezbędnych. Organ podkreślił, iż ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie w drodze wyjątku dokonana przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej ocenie nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca rozstrzygnięciu Prezesa ZUS zarzuciła błędne uznanie, iż w świetle art. 83 ww. ustawy wnioskodawczyni nie spełnia warunków do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu skargi J. S. podniosła, iż nie zgadza się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu decyzji. Strona podkreśliła, iż nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do jej wykonywania. Do dnia 31 lipca 2007 r. otrzymywała rentę w drodze wyjątku, choć dochody jej rodziny w tym czasie kształtowały się na poziomie zbliżonym do obecnie uzyskiwanych. Wprawdzie rodzice uzyskują z tytułu świadczeń emerytalnych łącznie ponad 2.000 zł miesięcznie, jednakże z tego ok. 700 zł wydatkują na leki. Skarżąca wymaga stałej opieki i stałych okresowych badań kontrolnych poza miejscem zamieszkania. Biorąc pod uwagę rosnące koszty utrzymania, koszty ponoszone na leczenie stanowią znaczne wydatki z budżetu domowego skarżącej. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto podnieść należy, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu wydanej w pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany sprawę ponownie rozpoznać, ocenić zasadność żądań i zarzutów odwołania oraz wydać rozstrzygnięcie. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób prawidłowy całego materiału dowodowego, albowiem nie odniósł się w swych rozważaniach do zarzutów wniosku odwoławczego oraz nie załatwił sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes strony. Podstawę odmowy przyznania J. S. w drodze wyjątku renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, Prezes ZUS uzasadnił niespełnieniem przesłanki z art. 83 ww. ustawy, tj. braku niezbędnych środków utrzymania. Zdaniem organu, wykazany przez skarżącą miesięczny dochód na osobę w rodzinie w wysokości 695,46 zł brutto nie pozwala uznać, iż powołana powyżej przesłanka została spełniona. Organ przyjął, iż w celu ustalenia niezdefiniowanego w ustawie emerytalnej kryterium braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane przez wnioskodawcę środki pieniężne oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, tj. 597,40 zł brutto. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie w drodze wyjątku przez pryzmat osiąganych dochodów jest bowiem najbardziej obiektywna. Co do zasady należy zgodzić się z organem, iż badanie przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy odnieść do uzyskiwanego przez wnioskodawcę dochodu oraz najniższego świadczenia gwarantowanego przez ZUS, bowiem takie rozwiązanie uzyskało akceptację w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Niemniej w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że kwestia braku niezbędnych środków utrzymania powinna być oceniana indywidualnie. Przykładowo w wyroku z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 282/00 (publik. LEX nr 54534) NSA stwierdził: "Żaden przepis cyt. ustawy nie zawiera definicji "niezbędnych środków utrzymania" w odniesieniu do każdego wnioskodawcy może być stwierdzone tylko indywidualnie". W wyroku z dnia 7 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA 815/00 NSA podkreślił, iż "(...) w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest mowa o braku jakichkolwiek środków utrzymania, lecz środków niezbędnych. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji skarżących". Organ opierając decyzję odmowną dla strony na bezpośrednim zestawieniu wysokości dochodów wnioskodawcy z wysokością najniższej emerytury krajowej, bez dokonania głębszej analizy sytuacji rodzinnej i materialnej wnioskodawczyni, ocenionej również przez pryzmat wydatków, naraża się na zarzut wydania rozstrzygnięcia noszącego znamiona dowolności, a co za tym idzie przekroczenia granic uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, nie bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt, iż od lipca 1999 r. datuje się całkowita niezdolność do pracy skarżącej i począwszy od dnia 1 czerwca 2000 r. do dnia 31 lipca 2007 r., kolejnymi decyzjami Prezesa ZUS, renta w drodze wyjątku była jej nieprzerwanie przyznawana. Ubiegająca się o świadczenie w drodze wyjątku nie dysponuje jakimikolwiek własnymi środkami finansowymi i jest całkowicie zdana na pomoc rodziców. Z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skargi do Sądu wynika, iż rodzice skarżącej są osobami w wieku emerytalnym, schorowanymi i wydatkują znaczne kwoty pieniężne (ok. 700 zł miesięcznie) na leczenie. Wziąć również pod uwagę należy, że skarżąca wymaga stałej opieki z uwagi na stwierdzone napady padaczkowe i zaniki pamięci. Dokonując w niniejszej sprawie oceny niezbędności środków utrzymania z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokajania minimum egzystencji, nie można pominąć wydatków związanych z niezbędnym leczeniem i rehabilitacją samej skarżącej, jak i jej rodziców. Rozstrzygając tę kwestię, należy również brać pod uwagę, czy rodzice skarżącej będą w stanie wywiązać się z obowiązku alimentacyjnego (z uwagi na zwiększone potrzeby chorego dziecka), a jeżeli tak, czy zapewnienie wnioskodawczyni niezbędnych środków utrzymania nie będzie odbywało się kosztem pozostawania w niedostatku ich samych. Brak dogłębnej analizy sytuacji finansowej i rodzinnej skarżącej w aspekcie spełnienia ustawowej przesłanki nieposiadania niezbędnych środków utrzymania, zwłaszcza, iż strona we wniosku odwoławczym podniosła zarzut pominięcia okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, podważa prawidłowość podjęcia zaskarżonej decyzji. Prowadzi to do wniosku, iż zaskarżoną decyzję wydano przedwcześnie, z pominięciem reguł określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na końcowy wynik rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 1997 r., sygn. akt I SA/Wr 700/97 wskazał, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę, organ będzie obowiązany wezwać stronę do przedstawienia ponoszonych wydatków i dopiero dysponując całokształtem materiału dowodowego dokona oceny wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 83 powołanej ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.