II SA/Wa 2141/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącej A. K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] odmawiającą A. K. udostępnienia informacji w formie kopii dokumentów dotyczących inwestycji budowlanej Państwa H. i J. D. w P. przy ul. [...] i [...] w postaci zawiadomienia inwestorów, protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych i stanowiska w przedmiocie zawiadomienia. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. Otóż, wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. A. K. zwróciła się do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej odbioru do użytkowania budynku usługowo-handlowego z częścią mieszkalną zrealizowanego przez H. i J. D. na działkach nr ew. [...] i [...] przy rogu ul. [...] i [...] w P., w postaci następujących informacji: 1. czy inwestorzy złożyli w organie zawiadomienie, w trybie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do jej użytkowania, 2. czy organ przeprowadził czynności kontrolne na terenie obiektu w oparciu o ww. zawiadomienie, 3. jaki był wynik czynności kontrolnych organu, 4. jakie było stanowisko organu względem złożonego zawiadomienia i zgodności budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym, zwłaszcza pod kątem zachowania przewidzianych projektem wymogów ochrony przeciwpożarowej, 5. czy organ wniósł sprzeciw, czy też nie wyraził stanowiska w terminie 14 dni od daty złożenia zawiadomienia. Wnioskodawczyni zażądała udostępnienia powyższych informacji poprzez sporządzenie kserokopii: zawiadomienia organu przez inwestorów, ewentualnego protokołu z czynności kontrolnych, stanowiska organu w przedmiocie zawiadomienia oraz pisemnej odpowiedzi na zadane pytania. Pismem z dnia [...] września 2010 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w P. udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek informując, że inwestorzy złożyli do komendy zawiadomienie o zakończeniu realizacji budowy budynku handlowo-usługowego, funkcjonariusze z komendy przeprowadzili w obiekcie czynności kontrolno-rozpoznawcze w zakresie oceny zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym, z czynności tych został sporządzony protokół, Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w P. dnia [...] października 2008 r. wydał stanowisko o niewnoszeniu sprzeciwu co do oddania obiektu do użytkowania i stanowisko to przekazał inwestorowi i Powiatowemu Inspektoratowi Nadzoru Budowlanego w P. W zakresie wniosku o udostępnienie kserokopii dokumentacji organ uznał, że żądana dokumentacja dotyczy postępowania administracyjnego w prywatnej, indywidualnej sprawie, a zatem skoro nie dotyczy faktów ze sfery publicznej, to nie ma zastosowania ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i żądana dokumentacja nie podlega udostępnieniu. Następnie A. K. pismem z dnia [...] września 2010 r. zatytułowanym "Wniosek o usunięcie naruszenia prawa" zażądała od organu usunięcia stanu naruszenia prawa poprzez przekazanie żądanej informacji publicznej z zagrożeniem złożenia skargi na bezczynność organu. Organ podtrzymał swoje stanowisko i w dniu [...] września 2010 r. wydał decyzję nr [...], odmawiającą udostępnienia informacji w formie kopii dokumentów poodbiorowych wskazanej inwestycji budowlanej. W uzasadnieniu organ wskazał, że żądane informacje nie podlegają dyspozycji art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Aby informacja miała bowiem charakter publiczny, musi dotyczyć sprawy publicznej, tzn. musi dotyczyć sfery spraw wymienionych w art. 6 ust. 1 cyt. ustawy i być wytworem organu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w P. stwierdził dalej, że dokumentacja dotycząca badania zgodności wykonania budowy budynku przez inwestora niedysponującego pieniędzmi publicznymi na jego realizację nie dotyczy spraw publicznych i przez to nie ma charakteru informacji publicznej, pomimo, że wytworzona dokumentacja pochodzi od organu, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. W dniu [...] października 2010 r. strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, że w jej ocenie wnioskowania informacja stanowi informację publiczną. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. organ II instancji podzielił w całości ustalenia organu I instancji w zakresie charakteru żądanej informacji uznając, że nie ma ona charakteru publicznego. W dniu 17 listopada 2010 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) A. K. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła [...] Komendantowi Wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 Kpa oraz art. 7, 8 i 77 Kpa, poprzez uznanie, że decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] września 2010 r., odmawiająca udostępnienia informacji publicznej, nie narusza przepisów. Ponadto obu decyzjom zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d), e), f), w związku z art. 4 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że jej wniosek z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi A. K. podniosła, że decyzja organu odwoławczego poza przytoczeniem okoliczności stanu faktycznego nie zawiera żadnej analizy prawnej sprawy. Stąd też nie można uznać, by została ona wydana zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, w szczególności z wyrażoną w art. 15 Kpa zasadą dwuinstancyjności. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wypełnia również warunków, o których mowa w art. 107 § 3 Kpa, w świetle którego winno ono zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W ocenie skarżącej, protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ, jak i stanowisko zajęte przez organ w zakresie zgodności budowy inwestycji z przepisami są informacją publiczną, jako wytworzone przez organ i odnoszące się do sfery jego działalności. Dokumenty powyższe obrazują bowiem sposób załatwienia sprawy administracyjnej przez organ i sposób wypełniania przezeń obowiązków ustawowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż prawo do informacji publicznej jest zagwarantowane w treści art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który daje szerokie uprawnienia obywatelowi do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Przepis ten wskazuje, że prawo do informacji obejmuje także uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, a ograniczenia prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Treść art. 61 Konstytucji została skonkretyzowana w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) – zwana dalej udip. Zakres przedmiotowy dostępu do informacji publicznej został określony w art. 6 udip. Przepis zawiera bardzo szeroki katalog spraw, które są uznawane za informację publiczną, a co za tym idzie podlegają ujawnieniu w trybie ww. ustawy z dnia 6 września 2001 r., co więcej wyrażenie "w szczególności" zawarte na początku wyliczenia wskazuje, że "wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu ma jedynie charakter przykładowy, na co wskazuje zwrot "w szczególności" Pozwala jedynie zorientować się, do jakiego typu stanów faktycznych odnosi się dane pojęcie" (M. Jaśkowska Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA Toruń 2002 s. 26) Tak, więc w przypadku otrzymania wniosku, co, do którego osoba podejmująca decyzję o udostępnieniu informacji ma wątpliwości nie można się kierować samą treścią art. 6 ustawy. Z treści art. 1 udip jak i art. 61 Konstytucji wynika, bowiem, że ustawodawca chciał, aby dostęp do informacji był jak najszerszy, dlatego też uwzględniając konstrukcje art. 1 należy uznać, że "zasadą powinno być udostępnianie informacji publicznej w trybie i na zasadach przewidzianych w omawianej ustawie" (M. Jaśkowska op. cit. s. 27). Naczelny Sąd Administracyjny w jednym ze swoich orzeczeń podkreślił, że "czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą należy, respektując zasadę powszechnego dostępu, interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji" (wyrok NSA sygn. akt II S.A. 837/03 Monitor Prawniczy Nr 17/2003 s.770). Należy zatem uznać, iż organ interpretując zapisy ustawowe powinien zawsze dążyć do tego, aby informacja została ujawniona. Granicę ujawnienia informacji zakreśla art. 5 udip, który ogranicza możliwość udostępnienia informacji ze względu na przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie tajemnicy niejawnych (Dz. U. Nr 182 poz. 1228) i inne tajemnice ustawowo chronione. W tym miejscu należy wskazać, że skarżąca wniosła o udostępnienie jej informacji publicznej w postaci formie kopii dokumentów dotyczących inwestycji budowlanej Państwa H. i J. D. w P. przy ul. [...] i [...] w postaci zawiadomienia inwestorów, protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych i stanowiska w przedmiocie zawiadomienia. Organy administracji orzekające w sprawie uznały, że żądane przez skarżącą informacje nie są informacjami publicznymi, gdyż nie dotyczą spraw publicznych, mimo, że zostały wytworzone przez organ administracji publicznej. Takie stanowisko jest błędne w świetle wyżej wskazanych rozważań dotyczących istoty prawa do informacji publicznej. Należy, bowiem podnieść, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez organ administracji w ramach jego działalności. Skarżąca żąda udostępnienia dokumentów, które zostały wytworzone przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w ramach jego działalności jako organu administracji. Działalność ta ma oparcie w przepisach prawa budowlanego i ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, co więcej procedura na podstawie, której wytworzono żądane informacje ma charakter powszechny, reguluje ją bowiem Kodeks postępowania administracyjnego i jako takie informacje te były zebrane w aktach postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma wątpliwości, że akta postępowania administracyjnego także w sprawie indywidualnej, są informacją publiczną (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 942/07 opublikowany w LEX nr 506529, wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II SAB/Lu 16/06 opublikowany w LEX nr 209117), więc jako takie podlegają udostępnieniu, chyba, że zawierają tajemnice chronione prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Orzekając o kosztach Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.