II SA/Wa 2142/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], Komendant Główny Policji (dalej także: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: "k.p.a."), w wyniku rozpoznania odwołania A.K. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy - stwierdził niedopuszczalność odwołania. Zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący A.K. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o ponowne obliczenie i wypłatę brakującej części przysługującego mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej także: "ustawa o Policji"), w latach 2015-2017, wraz z ustawowymi odsetkami za powstałe opóźnienie, począwszy od dnia [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). Skarżący wskazał ponadto, że pełnił służbę w Policji w okresie od dnia [...] marca 1991 r. do dnia [...] lutego 2017 r., w którym to dniu - jak zauważył - ustał jego stosunek służbowy z uwagi na zwolnienie go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji w [...] - powołując się na przepisy art. 149 § 3 w zw. z art. 124 § 1, art. 147, art. 148 oraz art. 150 § 1 oraz art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. - wydał w dniu [...] grudnia 2018 r. postanowienie nr [...], na mocy którego odmówił skarżącemu wznowienia postępowania, wskazując w uzasadnieniu, że przyczyną niedopuszczalności wszczęcia postępowania jest nierozstrzygnięcie sprawy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w formie decyzji lub postanowienia. W piśmie z dnia [...] października 2020 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w [...] - ustosunkowując się do wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. - powołał się na przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), wskazując, iż wyłącza on stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. W konsekwencji, Komendant Wojewódzki Policji w [...] poinformował skarżącego, iż w jego "przypadku brak jest podstaw do wypłaty wyrównania ekwiwalentu". W piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. skarżący, powołując się na art. 127 § 1 k.p.a., wniósł odwołanie od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], zawartej w piśmie z dnia [...] października 2021 r., nr [...]. Wnosząc o uchylenie spornej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r. w całości, skarżący wskazał w uzasadnieniu odwołania, że w orzecznictwie podkreśla się, iż sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy ze strony organu pozytywnego jej załatwienia, organ powinien wydać decyzją administracyjną. Skarżący stwierdził bowiem, że takie załatwienie sprawy jest gwarantem ochrony praw jednostki i realizacją zasady dwuinstancyjności i kontroli sądowej działania organów administracji publicznej w ramach wskazywanych kryteriów. Skarżący podkreślił, iż nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez stronę skarżącą od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r., Komendant Główny Policji - działając na podstawie art. 134 k.p.a. - postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Komendant Główny Policji stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż treść pisma z dnia [...] października 2020 r., nr [...] nie spełnia kryteriów decyzji, bowiem nie zawiera osnowy, która rozstrzygałaby o istocie sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja administracyjna jest tego rodzaju kwalifikowanym aktem administracyjnym, którego musi charakteryzować podwójna konkretność. Według organu odwoławczego, nie tylko musi być ona skierowana do indywidualnie oznaczonego adresata, ale w sposób władczy konkretyzować jego prawa i obowiązki. Ponadto, organ odwoławczy uznał, że treść rozstrzygnięcia musi polegać na przyznaniu bądź odmowie przyznania określonych praw lub obowiązków wynikających z konkretnie wskazanych przepisów prawa materialnego. Tymczasem, jak zauważył organ odwoławczy, w treści pisma z dnia [...] października 2020 r. organ pierwszej instancji wskazał, iż "brak jest podstaw do wypłaty wyrównania ekwiwalentu". Według Komendanta Głównego Policji, organ administracji - dokonując subsumcji norm zawartych w odpowiednich przepisach prawa powszechnie obowiązującego - winien wskazać w sposób niebudzący wątpliwości, iż stronie (wnioskodawcy) przyznaje bądź odmawia przyznania określonych uprawnień. W ocenie organu odwoławczego, kryterium tego nie spełnia z pewnością sformułowanie, iż "brak jest podstaw do wypłaty wyrównania ekwiwalentu". Organ odwoławczy uznał jednocześnie, że z omawianego pisma trudno wyodrębnić tę cześć, którą można by uznać za osnowę rozstrzygnięcia, a to właśnie w niej powinna nastąpić konkretyzacja praw i obowiązków adresata. W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że przedstawiony stan faktyczny uniemożliwia Komendantowi Głównemu Policji rozpatrzenie odwołania strony skarżącej, bowiem odwołanie to nie odnosi się do kwalifikowanego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna wydana w administracyjnym toku instancji. W piśmie z dnia [...] maja 2021 r. skarżący A.K., działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2021 r., nr [...]. Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji, jak i poprzedzającej go decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] wydanej w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, skarżący zarzucił organom Policji obu instancji: - działanie, które uniemożliwiło stronie skarżącej realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pozorem konieczności oczekiwania na ustanowienie przez ustawodawcę przepisu, w którym wskaże on, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, - naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw pod poz. 2102, a przez to w konsekwencji pozbawienie skarżącego należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła na wstępie, iż w orzecznictwie podkreśla się, iż sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy ze strony organu pozytywnego jej załatwienia, organ powinien wydać decyzję administracyjną. Zdaniem strony skarżącej, takie załatwienie sprawy jest gwarantem ochrony praw jednostki i realizacją zasady dwuinstancyjności i kontroli sądowej działania organów administracji publicznej. Jednocześnie, skarżący stwierdził, że nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04). Skarżący wskazał, iż w judykaturze podkreśla się, że istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Według skarżącego, zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy. Skarżący zauważył, że na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3696/15; podobnie: B. Adamiak, Zagadnienie domniemania decyzji administracyjnej /w:/ Podmioty administracji i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 17-18). Strona skarżąca podniosła ponadto, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej, którą - jak stwierdził skarżący - jest m. in. wypłata, a także wyrównanie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, wymaga uzewnętrznienia w formie decyzji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 761/ 08). Skarżący zauważył, iż w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r., wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 734/16, NSA podkreślił wyraźnie, że również akty niezawierające wszystkich elementów określonych w art. 107 § 1 k.p.a. stanowią decyzję. NSA wskazał bowiem, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Zdaniem skarżącego, pismo niemające formy decyzji jest decyzją, jeżeli pochodzi od organu administracji i jest skierowane na zewnątrz i we władczy sposób rozstrzyga o prawach lub obowiązkach danej osoby w jej indywidualnej sprawie (tak również: wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., sygn. akt I SAB 54/93). W konsekwencji, skarżący zarzucił, iż Komendant Główny Policji w spornym postanowieniu nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. niesłusznie wskazał, że przedstawiony stan faktyczny uniemożliwia mu rozpatrzenie odwołania, albowiem rzekomo nie odnosi się ono do kwalifikowanego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna. W tej sytuacji, skarżący zauważył, że - wbrew stanowisku przyjętemu przez organ odwoławczy - uznać należy, iż w swojej decyzji z dnia [...] października 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmówił mu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przywołując się na przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Ustosunkowując się w tym miejscu do stanowiska wyrażonego przez Komendant Wojewódzki Policji w [...] w uzasadnieniu spornej decyzji z dnia [...] października 2020 r., skarżący stwierdził, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 n, sygn. akt K 7/15, w oparciu o istniejący stan prawny można wyliczyć nowy przelicznik za niewykorzystany urlop zgodnie ze stanowiskiem Trybuni Konstytucyjnego. Skarżący podniósł bowiem, że z treści uzasadnienia przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest - na dzień zwolnienia ze służby - ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Zdaniem skarżącego, oznacza to, że należy po wyliczeniu liczby dni urlopu przysługującego tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego - zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego - w trzymiesięcznym okresie rozliczeniowym. Skarżący uznał, że sposób wyliczenia ekwiwalentu nie wymaga nowelizacji przepisów, gdyż świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Skarżący dodał ponadto, że liczba dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Jednocześnie, skarżący zauważył, że ustalenie wysokości wynagrodzenia policjanta w danym roku kalendarzowym wynika z danych posiadanych przez organy Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na wstępie, organ odwoławczy zauważył, że nie kwestionuje samego faktu występowania w obrocie prawnym tzw. decyzji ułomnych - pism, które rozstrzygają sprawę administracyjną, pomimo że nie zostały opatrzone tytułem "decyzja", czy też nie zostały sporządzone w formie zastrzeżonej dla tego typu rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że nie kwestionuje również zasady domniemania decyzji szeroko opisywanej przez doktrynę i uznawanej przez orzecznictwo sądowe. Komendant Główny Policji uznał, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena charakteru prawnego pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r., a także ocena dopuszczalności zaskarżenia tego pisma w instancyjnym trybie kontroli, a w konsekwencji ocena tego pisma przez pryzmat art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a. w kontekście prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] zaskarżonym pismem nie rozstrzygnął w sposób władczy o uprawnieniu strony skarżącej - nie odmówił on prawa do ekwiwalentu, czy też wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop funkcjonariuszowi Policji zwolnionemu ze służby w 2018 r. W tej sytuacji, Komendant Główny Policji stwierdził, że organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął w sposób władczy o uprawnieniu bądź braku uprawnienia strony skarżącej, bowiem uprawnienie to jest niesporne. Organ odwoławczy zauważył, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] w przedmiotowym piśmie wyraźnie poinformował, iż: "wniosek (...) zostanie rozpatrzony po ustaleniu jednolitej (dla wszystkich jednostek Policji) interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r.". W tej sytuacji, Komendant Główny Policji stwierdził, że nie mógł uznać spornego pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] za decyzję administracyjną, bowiem nie konkretyzowało ono w sposób władczy uprawnienia strony skarżącej - było to pismo stricte informacyjne o istniejącym stanie prawnym, w jakim po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oraz po wejściu w życie ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, znalazły się organy Policji oraz byli funkcjonariusze tej formacji. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że odwołanie na wspomniane pismo o charakterze informacyjnym nie przysługiwało, co skutkowało koniecznością wydania postanowienia w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Komendant Główny Policji - powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 marca 2019r., sygn. akt II SAB/Sz 11/19 - uznał, że udzielona pisemna odpowiedź organu Policji pierwszej instancji nie stanowiła takiego oświadczenia woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze administracyjnego stosunku materialno-prawnego, bądź też w sferze stosunku procesowego. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że wspomniana pisemna odpowiedź nie wywarła skutku materialno-prawnego polegającego na ukształtowaniu, zmianie bądź wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego, co oznaczałoby przyznanie stronie skarżącej określonego uprawnienia lub nałożenia obowiązku, bądź też stwierdzenie istnienia określonego uprawnienia, czy też obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a."). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga A.K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Komendant Główny Policji, wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], dopuścił się istotnego naruszenia przepisu art. 134 k.p.a. Sąd uznał bowiem, że wydając postanowienie z dnia [...] marca 2021 r., Komendant Główny Policji nieprawidłowo przyjął, iż w analizowanej sprawie zachodziła sytuacja, w której odwołanie strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2020 r. było niedopuszczalne z uwagi na rzekome niespełnienie przez sporne pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] kryteriów decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 104 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. Tym samym, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy - dopuszczając się wadliwej kwalifikacji prawnej wspomnianego wyżej pisma organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2020 r. - nie wykazał w sposób właściwy, aby w niniejszej sprawie zachodziła podstawa do zastosowania art. 134 k.p.a. i wydania zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji, Sąd uznał, że naruszenie wspomnianego wyżej przepisu art. 134 k.p.a., jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, dało podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji, należy na wstępie wskazać, iż zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, iż stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. obejmuje przypadki stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania (por. m.in. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, t. 4 komentarza do art. 134 k.p.a.; podobnie: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, t. 3 komentarza do art. 134 k.p.a.). Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie, zaś przesłanki przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Jeśli chodzi o przedmiotowe przesłanki, to przyjmuje się, że z sytuacją niedopuszczalności odwołania z tych powodów mamy do czynienia wówczas, gdy: 1) decyzja nie weszła do obrotu prawnego poprzez jej doręczenie lub ogłoszenie stronie w formie ustnej; 2) zaskarżony akt lub czynność organu administracji nie jest decyzją, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego; 3) wyczerpano już administracyjny tok instancji; 4) z mocy przepisu ustawowego wyłączono możliwość zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji, przewidując inny środek ochrony (np. wniesienie odwołania lub powództwa do sądu powszechnego bądź skargi do sądu administracyjnego, z pominięciem administracyjnego trybu weryfikacji zapadłego rozstrzygnięcia); 5) zaskarżono decyzję, w stosunku do której strona skutecznie zrzekła się prawa do wniesienia odwołania, przez co zyskała ona przymiot ostateczności i prawomocności (por. m.in. Z. Kmieciak /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. W. Chróścielewskiego i Z. Kmieciaka, Wolters Kluwer, 2019). W niniejszej sprawie Komendant Główny Policji, jako organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2020 r., uznał je za niedopuszczalne z uwagi na niespełnienie przez sporne pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] kryteriów decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 104 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że wspomniane pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r. nie spełnia jednego z podstawowych kryteriów decyzji, gdyż nie zawiera osnowy (sentencji), która rozstrzygałaby o istocie sprawy. Komendant Główny Policji zauważył wprawdzie, iż w treści spornego pisma z dnia [...] października 2020 r. wskazano, iż "brak jest podstaw do wypłaty wyrównania ekwiwalentu", niemniej organ odwoławczy stwierdził, że sformułowanie to nie spełnia kryterium wskazania w sposób niebudzący wątpliwości, iż stronie skarżącej (wnioskodawcy) organ przyznaje bądź odmawia przyznania określonych uprawnień. Jednocześnie, Komendant Główny Policji uznał, że z omawianego pisma organu pierwszej instancji trudno wyodrębnić tę cześć, którą można by uznać za osnowę rozstrzygnięcia, a to właśnie w niej - jak zauważył organ odwoławczy - powinna nastąpić konkretyzacja praw i obowiązków adresata. Należy zauważyć, że zarówno w doktrynie, jak i judykaturze przyjmuje się, że decyzja administracyjna to jednostronna czynność (oświadczenie woli) z zakresu prawa administracyjnego. Decyzja administracyjna, jako czynność prawna jednostronna charakteryzuje się tym, że dochodzi do skutku przez złożenie oświadczenia woli przez organ administracji publicznej. Decyzja administracyjna określa konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. W doktrynie podkreśla się zgodnie, że istotną cechą decyzji jest jej tzw. podwójna konkretność, tzn. że decyzja rozstrzyga sprawę indywidualną konkretnego adresata (strony). Powyższa cecha decyzji, jako aktu stosowania prawa, a zatem aktu indywidualnego i konkretnego, pozwala odróżnić decyzję administracyjną od aktów stanowienia prawa (aktów normatywnych), a zatem aktów ogólnych i generalnych (por. m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, komentarz do art. 104 k.p.a. i powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Jednocześnie, wskazać trzeba, iż w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja, to: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu. W konsekwencji, wskazuje się na możność uznania pism mających, w ocenie organu administracji, charakter wyłącznie informacyjny za decyzje administracyjne, jeżeli zawierały one merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, jakkolwiek nie miały wszystkich elementów decyzji wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a. W tej sytuacji, przyjmuje się, że decyzją administracyjną jest zatem pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji, również niemające wszystkich elementów decyzji określonych w art. 107 k.p.a., jeżeli: pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz systemu administracji publicznej i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej (por. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, komentarz do art. 104 k.p.a. i powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Z powyższego płynie zatem wniosek, że istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 k.p.a. jest koniecznym i wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji, brak zaś niektórych tylko z tych składników jest podstawą do stwierdzenia wad decyzji, w tym tzw. wad kwalifikowanych. Z tego płynie dalszy wniosek, że pewne składniki decyzji mają większą doniosłość prawną od pozostałych, ich bowiem brak powoduje nieistnienie decyzji lub jej poważną wadę, gdy tymczasem brak niektórych elementów nie pozbawia pisma (rozstrzygnięcia) charakteru decyzji administracyjnej, lecz co najwyżej powoduje (nieistotną) wadę decyzji. Warto jednocześnie zwrócić uwagę, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się tzw. konstrukcję domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji, choć trzeba w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż wzbudzała ona od początku sporo kontrowersji, prowadząc do zarysowania w orzecznictwie sądowym dwóch koncepcji dotyczących tej kwestii. Niemniej, należy przyjąć, iż powyższe domniemanie ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy, co nie jest rzadkim zjawiskiem w polskim systemie prawnym. Jeżeli zatem istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie można bowiem uznać za rozsądne stanowiska, że jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia (por. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, komentarz do art. 104 k.p.a.; podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1951/13). Należy wskazać, ponadto, że w świetle podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego, strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy. Dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej. Jednak, w takiej sytuacji stanowczo podkreśla się, iż odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 84/12 i powołane tam orzeczenia NSA oraz poglądy doktryny). W konsekwencji, przyjmuje się zgodnie, że o ile wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługujący policjantowi dokonywana jest przez właściwy organ Policji w formie czynności materialno-technicznej, o tyle odmowa wypłaty tego ekwiwalentu, a więc odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna zostać dokonana w drodze decyzji, a nie w drodze pisemnej informacji organu. Tylko bowiem taka forma załatwienia wniosku umożliwia instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem i w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony - byłego policjanta. W tej sytuacji, mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że nie można zgodzić się z organem odwoławczym, iż Komendant Wojewódzki Policji w [...] w spornym piśmie z dnia [...] października 2020 r., nr [...], jedynie poinformował wnioskodawcę o obowiązującym stanie prawnym, zaś użyty przez ten organ w treści przedmiotowego pisma zwrot: "(...) w Pana przypadku brak jest podstaw do wypłaty wyrównania ekwiwalentu" nie może być utożsamiany z osnową (sentencją) decyzji administracyjnej, gdyż rzekomo zwrot ten nie jest odzwierciedleniem wiążącej wypowiedzi organu co do istoty sprawy, stanowiącej wyraz odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącego uprawnienia (wypłaty wyrównania wypłaconego w 2018 r. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy). Otóż, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż w spornym piśmie z dnia [...] października 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., powołując się na przepisy ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, a w szczególności na art. 9 ust. 1 cyt. ustawy - wyraźnie odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Tym samym, Sąd stwierdził, że - wbrew stanowisku Komendanta Głównego Policji - nie sposób przyjąć, iż sporne pismo organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2020 r. nie zawiera minimum dopuszczalnych - w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego - elementów decyzji administracyjnej. Nie można bowiem zgodzić się przede wszystkim z oceną organu odwoławczego, jakoby brak było w owym piśmie z dnia [...] października 2020 r. powołania podstawy prawnej, osnowy (sentencji) decyzji, a także jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego. Z całą pewnością nie można w tej sytuacji podzielić stanowiska Komendanta Głównego Policji, jakoby wspomniane pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] miało charakter czysto informacyjny i nie rozstrzygało w sposób władczy indywidualnej sprawy skarżącego. Uznać należy zatem, że skoro Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydał w dniu [...] października 2020 r. w stosunku do skarżącego decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, która spełniała istotne wymogi określone w art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 k.p.a., to strona skarżąca mogła w tym stanie rzeczy skutecznie złożyć odwołanie od tego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Oznacza to w konsekwencji, że Komendant Główny Policji nie był uprawniony do wydania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca 2021 r. stwierdzającego - na podstawie art. 134 k.p.a. - niedopuszczalność odwołania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.