II SA/Wa 2146/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia WSA Sławomir Fularski Protokolant Agnieszka Żak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dyscyplinarnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. P., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] dotycząca umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dyscyplinarnego i orzekł jednocześnie, że umorzeniu podlega postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie wniosku [...] S. P. z dnia [...] stycznia 2005 r. o wznowienie postępowania dyscyplinarnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lipca 2004 r. Organ odwoławczy ustalił w sprawie następujący stan faktyczny. Otóż, [...] S. P. został obwiniony o nieprawidłowe wykonywanie zleconej czynności służbowej oraz wprowadzenie w błąd przełożonego. Po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego Komendant Miejski Policji w B. orzeczeniem nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. wymierzył ww. policjantowi karę dyscyplinarną wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Od tego rozstrzygnięcia S. P. złożył w dniu [...] maja 2004 r. odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., który po rozpatrzeniu odwołania, orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r., zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne uchylił w części dotyczącej wymiaru kary i wymierzył łagodniejszą karę – nagany, a w pozostałym zakresie orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w B. utrzymał w mocy. Strona, po otrzymaniu powołanego orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nie skorzystała z przysługującego jej prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Następnie wnioskiem z dnia [...] stycznia 2005 r. S. P. wystąpił o wznowienie postępowania dyscyplinarnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lipca 2004 r. o wymierzeniu mu kary dyscyplinarnej nagany. W uzasadnieniu powołał się na przepisy art. 135r ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 135r ust. 6, ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) i przytoczył własną interpretację przepisów dotyczących przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego, uregulowanych w tej ustawie. W następstwie powyższego wniosku, Komendant Wojewódzki Policji w K. postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. nr [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania dyscyplinarnego na podstawie art. 61 § 1 w zw. z art. 149 § 1 Kpa. Po wszczęciu postępowania wykonywał dalsze czynności procesowe, a następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania dyscyplinarnego, powołując się na art. 135r ust. 9 ustawy o Policji jak i art. 149 § 3 Kpa i art. 234 ust. 1 Kpa. W uzasadnieniu organ powołał się na uregulowania ustawy o Policji oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie, Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. uchylił je i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowe postanowienie jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż wskazuje jako podstawę rozstrzygnięcia zarówno przepisy ustawy o Policji jak i Kpa. Skoro zaś regulacja Kodeksu postępowania administracyjnego dotycząca wznowienia postępowania nie obejmuje swym zakresem postępowań dyscyplinarnych policjantów, to postępowanie wszczęte w trybie kodeksowym winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Komendant Wojewódzki Policji w K. po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., na podstawie art. 105 § 1 Kpa, umorzył prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania dyscyplinarnego, zakończonego postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania dyscyplinarnego. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia do Komendanta Głównego Policji S. P. podniósł, że skoro organ stwierdził, że uzasadnienie wniosku z dnia [...] stycznia 2005 r. o wznowienie postępowania dyscyplinarnego jest subiektywne, to taki wniosek musiał być rozpatrzony tylko odmownie. Takie stwierdzenie bez przeprowadzenia przewidzianego prawem postępowania jest rażącym naruszeniem wytycznych zawartych w art. 135r oraz art. 135s powołanej ustawy o Policji. Komendant Główny Policji, rozpoznając wskazane odwołanie, stwierdził, że procedura prowadzenia postępowania dyscyplinarnego przeciwko policjantom oraz tryb wznowienia postępowania dyscyplinarnego zostały określone w rozdziale 10 ustawy o Policji. Stosownie do art. 135p ust. 1 tej ustawy tylko w zakresie w niej nieuregulowanym do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków. Z przytoczonego uregulowania prawnego jednoznacznie wynika, że przepisy dotyczące spraw dyscyplinarnych policjantów nie odsyłają do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres obowiązywania przepisów Kpa został określony w art. 1-3 tejże ustawy i nie obejmuje on postępowań dyscyplinarnych policjantów, a zatem przedmiotem postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kpa, nie może być sprawa dotycząca wznowienia postępowania dyscyplinarnego przeciwko policjantowi. Jeżeli więc postępowanie nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty na podstawie przepisów Kpa, postępowanie to jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa, bez względu na przyczyny, z powodu których takie postępowanie zostało wszczęte. W niniejszej sprawie taka sytuacja ma miejsce, bowiem nie można wznowić postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przeciwko policjantowi na podstawie przepisów Kpa. Uwzględniając powyższe, Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania dyscyplinarnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji S. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając, że sentencja tej decyzji jest dla niego niezrozumiała. Nie rozumie, czy umorzenie dotyczy czynności, które powinny być prowadzone w trybie określonym w ustawie o Policji. Podnosi, że Komendant Główny Policji zobowiązany był odnieść się w treści zaskarżonej decyzji do tezy zawartej w jego odwołaniu od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Ponadto podniósł zarzut nieważności zaskarżonej decyzji, w jego ocenie spełnione zostały bowiem warunki określone w art. 156 § 1 ust. 2 oraz ust. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu ww. skargi S. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1083/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w stopniu, w jakim miało to wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił bowiem art. 105 § 1 Kpa, który to przepis stanowi, że organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Tymczasem bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać będzie z kilku różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe oraz przedmiotowe. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych, chodzić tu będzie o śmierć osoby fizycznej, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej zmianę tytułu własności rzeczy, jej zniszczenie, o zniesienie uprawnień lub obowiązków, uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach. W dalszej części uzasadnienia Sąd powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, w sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że żądanie skarżącego zgłoszone w jego wniosku z dnia [...] stycznia 2005 r. o wznowienie postępowania dyscyplinarnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. o wymierzeniu mu kary nagany, jest bezprzedmiotowe, w rozumieniu powołanego art. 105 § 1 Kpa. Z tych przyczyn zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., na podstawie art. 105 § 1 Kpa, umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dyscyplinarnego, zakończone postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o odmowie wznowienia postępowania dyscyplinarnego. W uzasadnieniu organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1083/08 nie wziął pod uwagę, iż sprawa ta była przedmiotem rozpoznania w prawomocnie zakończonym postępowaniu. Otóż, wniosek S. P. z dnia [...] stycznia 2005 r. był przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o Policji, które zostało zakończone postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. Organ podkreślił, że powyższa sprawa stanowiła przedmiot rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1382/08, oddalił skargę na wskazane postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2008 r. Zarówno organy Policji, jak i Sąd stwierdziły, że wniosek S. P. o wznowienie postępowania dyscyplinarnego został złożony po upływie terminu wskazanego w art. 135r ust. 7 ustawy o Policji, a zatem w sprawie nie było możliwości wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Biorąc pod uwagę powyższe, Komendant Wojewódzki Policji w K. uznał, iż przedmiotowe postępowanie, prowadzone w oparciu o przepisy Kpa, z racji toczącego się we właściwym trybie postępowania co do tej samej kwestii stało się bezprzedmiotowe. Niedopuszczalne jest bowiem, aby w tej samej sprawie toczyły się dwa odrębne postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji S. P. wskazał, że jej treść pozostaje dla niego całkowicie niezrozumiała, gdyż umarza postępowanie zakończone postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r., podczas gdy tak oznaczone postępowanie nie zostało nigdy zakończone. Zwrócił także uwagę, iż organ Policji bezpodstawnie polemizuje z prawomocnym orzeczeniem Sądu. Komendant Główny Policji, rozpoznając wskazane odwołanie, uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. i orzekł jednocześnie, że umorzeniu podlega postępowania administracyjne wszczęte w sprawie wniosku S. P. z dnia [...] stycznia 2005 r. o wznowienie postępowania dyscyplinarnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lipca 2004 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi nie nieprawidłowe określenie w jej sentencji postępowania podlegającego umorzeniu. Otóż, skoro postanowienie nr [...] zostało uchylone w administracyjnym toku instancji, to nie jest prawidłowe określenie, iż umorzeniu podlega postępowanie zakończone postanowieniem nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] listopada 2007 r. o odmowie wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Umorzyć natomiast należało, co wynika zresztą z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, postępowanie zainicjowane postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z dnia [...] stycznia 2005 r. o wznowienie postępowania dyscyplinarnego. Rozpoznając sprawę co do istoty organ drugiej instancji uznał za zasadne argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że nastąpiła trwała przeszkoda w kontynuacji niniejszego postępowania, gdyż zostało ono wszczęte i prowadzone na podstawie przepisów, które nie mogły mieć zastosowania w sprawie. Z uwagi na skutki prawne zainicjowania postępowania administracyjnego poprzez wydanie postanowienia o jego wszczęciu, organ zobligowany jest do wydania decyzji administracyjnej w tym samym trybie, tj. na podstawie przepisów Kpa. Skoro zaś w sprawie niedopuszczalne było wszczęcie i prowadzenie postępowania we wskazanym trybie, to należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał również, że wniosek S. P. z dnia [...] stycznia 2005 r. został rozpoznany w trybie ustawy o Policji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. P. wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił nieuprawnione negowanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1083/08, poprzez uchylenie się od merytorycznego rozpoznania sprawy i umorzenie postępowania wbrew jednoznacznym wskazaniom Sądu. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji, powołując się na ustalony stan faktyczny i prawny, wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn odmiennych niż w niej podniesione. Wskazać bowiem należy, że stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten oznacza, iż ocena taka i wskazania są wiążące zarówno gdy dotyczą zastosowania przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Celem tego zobowiązania jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś aprioryczne rozstrzygnięcie problemów związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia organu ponownie rozpoznającego sprawę (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 475-476). Pamiętać należy również, że pomiędzy oceną prawną wyrażoną przez Sąd a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Tymczasem należy podnieść, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1083/08 jest prawomocny. Organ nie złożył od niego skargi kasacyjnej. Zatem, zgodnie z przywołanym wyżej przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu są wiążące w sprawie zarówno dla skarżącego jak i organu oraz dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponownie rozpatrującego niniejszą sprawę. Stwierdzić należy, że organ drugiej instancji, wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się w żaden sposób do zawartych we wskazanym wyroku rozważań dotyczących bezprzedmiotowości postępowania, a co za tym idzie dopuszczalności jego umorzenia w trybie art. 105 § 1 Kpa. Nie ustosunkował się również do nieuprawnionej, w świetle wskazanych powyżej przepisów, polemiki z prawomocnym orzeczeniem Sądu, zawartej w orzeczeniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., który stwierdził, że Sąd nie wziął pod uwagę, iż sprawa była przedmiotem rozpoznania w prawomocnie zakończonym postępowaniu. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ nie zastosował się do wytycznych zawartych we wspomnianym wyroku. Uzasadnienie decyzji stanowi w istocie powtórzenie decyzji, uchylonej uprzednio przez prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zawiera podobną argumentację i sprowadza się do odmiennego od treści wyroku rozumienia istoty bezprzedmiotowości postępowania. Z uzasadnienia decyzji nadal bowiem wynika, że organy Policji uznają, iż postępowanie administracyjne wszczęte w trybie przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego winno zostać umorzone z uwagi na fakt jego wszczęcia w nieprawidłowym trybie. Tymczasem zaprezentowany przez organy Policji pogląd nie został zaakceptowany przez Wojewódzki Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 14 stycznia 2009 r. jednoznacznie stwierdził, że "w niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że żądanie skarżącego zgłoszone w jego wniosku z dnia [...] stycznia 2005 r. o wznowienie postępowania dyscyplinarnego [...], jest bezprzedmiotowe, w rozumieniu powołanego art. 105 § 1 k.p.a." Jeszcze raz trzeba podkreślić, że kwestionowanie wyrażonej w wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania jest możliwe wyłącznie w przewidzianym do tego trybie, przede wszystkim poprzez wniesienie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego jednak w niniejszej sprawie organ nie uczynił. Reasumując, abstrahowanie od treści prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, wydanego w niniejszej sprawie, stanowi niewątpliwie naruszenie zasady określonej w art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy.