II SA/Wa 2155/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (omyłkowo podano § 1 pkt 1 k.p.a.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2015 r. nr [...] odmawiającą przyznania A.S. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z akta administracyjnych wynika następujący stan sprawy: W wyniku rozpatrzenia wniosku A.S. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] grudnia 2013 r. Zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz ww. decyzje Prezesa ZUS. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż fakt przebywania przez stronę w [...] nie może być podstawą do odmowy świadczenia oraz wskazał na konieczność ustalenia stanu zdrowia skarżącego na dzień orzekania i rozparzenia sprawy na podstawie ostatecznego orzeczenia lekarskiego. Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 r., Prezes ZUS uzupełnił materiał dowodowy w sprawie i decyzją z dnia [...] października 2015 r. ponownie odmówił przyznania A. S. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. A.S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa ZUS z dnia [...] października 2015 r. Powołanym na wstępie rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2015 r. Prezes ZUS utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 748) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił wszystkie warunki wymienione w tym przepisie. Z akt sprawy zaś wynika, że orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] września 2015 r. ustalono, iż wnioskodawca jest częściowo niezdolny do pracy. Zatem nie spełnia on wymogu całkowitej niezdolności do pracy, o którym mowa w art. 83 ww. ustawy, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS podkreślił, iż fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 powołanej ustawy, jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 2243/02). W myśl art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Jak z powyższego wynika, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Nadto, w świetle art. 83 ww. ustawy, tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. W analizowanym przypadku nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zainteresowany nie wykazał bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał on wpływu. Z dokumentacji rentowej wynika, że na przestrzeni 45 lat życia, A. S. posiada udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 16 lat, 6 miesięcy i 13 dni. Natomiast w ocenianym do uprawnień 10-leciu przypadającym przed dniem powstania częściowej niezdolności do pracy - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym został udowodniony okres wynoszący jedynie 1 rok, 9 miesięcy i 19 dni tych okresów. Natomiast za szczególną okoliczności, która uniemożliwiła wnioskodawcy wykonywanie zatrudnienia w wymiarze pozwalającym na przyznanie ustawowych świadczeń rentowych nie można uznać faktu przebywania przez wymienionego w [...], skoro nie była to okoliczność od niego niezależna, lecz wynikała ze świadomego naruszania prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 899/01). Ponadto w sprawie także nie stwierdzono spełnienia przesłanki dotyczącej braku niezbędnych środków utrzymania. Z tych wszystkich względów Prezes ZUS uznał, iż nie było możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku A. S. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] listopada 2015 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uznając zaskarżoną decyzję za krzywdzącą skarżący podniósł, iż posiada mieszkanie, za które musi regulować opłaty czynszowe. W przeciwnym razie utraci prawo zamieszkiwania w tym lokalu i jako osoba schorowana zostanie bezdomnym. W szpitalu [...] stwierdzono u niego chorobę układu [...] i z tego względu musi spożywać posiłki dietetyczne, w tym produkty, które może nabyć tylko w [...] sklepie spożywczym. Z tego też powodu powinien otrzymać rentę z tytułu niezdolności do pracy na "warunkach socjalnych". Skarżący nadmienił, iż nie wypracował wymaganych okresów do nabycia świadczenia w trybie zwykłym z tej przyczyny, iż został skierowany do odbywania kary pozbawienia wolności na oddziałach terapeutycznych, w których pracy zarobkowej się nie wykonuje. Skarżący starał się o przeniesienie do zwykłego [...] i gdyby takowe uzyskał, to niewątpliwie podjąłby zatrudnienie i wypracował odpowiedni okres składkowy. Powołując się na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w jego sprawie stwierdził, iż przebywanie w [...] nie może stanowić przeszkody w ubieganiu się o przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z jego treścią, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia - odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu - przez osoby, które nie spełniają warunków do jego uzyskania w zwykłym trybie. Świadczenia z ww. przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, są bowiem finansowane z budżetu państwa (art. 84 ww. ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści art. 83 ust. 1 ww. ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty w trybie zwykłym musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie została spełniona przesłanka niezbędna do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, określona w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż skarżący nie może być uznany za osobę, która nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym omawiany przepis łączy z całkowitą niezdolnością do pracy, bądź wiekiem. Oba elementy skarżącego zaś nie dotyczą. Bezspornym w niniejszej sprawie jest bowiem, że skarżący, który w dacie orzekania przez organ miał 43 lata, nie osiągnął ustawowego wieku emerytalnego mężczyzn. Nie orzeczono też wobec skarżącego całkowitej niezdolności do pracy. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem ostateczne orzeczenie komisji lekarskie ZUS z dnia [...] września 2015 r. ustalające, że skarżący jest jedynie częściowo niezdolny do pracy. Orzeczenie to zostało wydane w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który stanowi, że oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy, związku przyczynowego niezdolności do pracy lub śmierci z określonymi okolicznościami, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do samodzielnej egzystencji, celowości przekwalifikowania zawodowego - dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik Zakładu. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 2a ww. ustawy, od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia. Komisja lekarska podejmuje rozstrzygnięcie również w formie orzeczenia (ust. 2f). Należy w tym miejscu podkreślić, iż Prezes ZUS orzekając w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie może dokonywać swobodnej oceny zdolności wnioskodawcy do podjęcia zatrudnienia, lecz jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, a w przypadku wniesienia od niego sprzeciwu, orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS. W stanie faktycznym niniejszej sprawy ustalenia dokonane ostatecznie przez komisję lekarską ZUS w orzeczeniu z dnia [...] września 2015 r. były wiążące dla Prezesa ZUS. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej ZUS. Także Sąd w ramach kontroli decyzji Prezesa ZUS nie ma uprawnień do określenia stanu zdrowia osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, czy też nakazywania wydania orzeczenia o stanie zdrowia określonej treści. Rola sądu administracyjnego sprowadza się jedynie do oceny zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. To zaś wyłącznie strona skarżąca może w każdym czasie, w sytuacji pogarszającego się stanu zdrowia, wnioskować do ZUS o ponowne przeprowadzenie badań, w celu ewentualnego stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy. Reasumując, brak spełnienia przez skarżącego powyżej wskazanej przesłanki, tj. niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, wyłącza - w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy - możliwość przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 711/07, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność ta przesądza również o treści rozstrzygnięcia, bez potrzeby ustosunkowywania się do pozostałych przesłanek wymienionych w ww. przepisie. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] października 2015 r. odmawiająca przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku, nie naruszają prawa. Wprawdzie w postawie prawnej zaskarżonej decyzji Prezes ZUS powołał § 1 pkt 1 k.p.a. w miejsce art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jednak ta nieścisłość ma charakter oczywistej omyłki pisarskiej, albowiem z sentencji zaskarżonej decyzji jasno wynika, iż utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] października 2015 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.