II SA/Wa 2157/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na niższe stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2010 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2010 r., wydanym na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), § 1, § 9 ust. 4, § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) oraz § 1, § 3, § 5 pkt 2, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 08 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149), skierowanym do [...] G. S. zajmującego w dniu 01 stycznia 2008 r. stanowisko eksperta [...] w K. [...], z dniem 01 stycznia 2008 r. ustalił uposażenie zasadnicze wymienionego policjanta – w 9 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1, 95 kwoty bazowej wynoszącej 1 493,42 złotego, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2 910 złotych i dodatkiem służbowym w kwocie 925 złotych miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30% kwoty bazowej oraz z dniem 13 lutego 2008 r. zwolnił wymienionego z zajmowanego stanowiska i z dniem 14 lutego 2008 r. przeniósł na niższe stanowisko służbowe eksperta [...] w K. [...] – w 9 grupie zaszeregowania z mnożnikiem 1, 95 kwoty bazowej wynoszącej 1 493,42 złotego, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2 910 złotych i dodatkiem służbowym w kwocie 925 złotych miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30% kwoty bazowej. Pismem z dnia 06 października 2010 r. G. S. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołanie od wyżej wymienionego rozkazu personalnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że WSA w Warszawie wyrokiem z 25 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1939/09 uchylił decyzję MSWiA nr [...] z dnia [...] października 2009 r. oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny KGP nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na stanowisko służbowe. Komendant Główny Policji uwzględniając wskazania Sądu pismem z dnia 27 sierpnia 2010 r. poinformował G. S. o zamiarze przeniesienia wymienionego na niższe stanowisko służbowe. W odpowiedzi na powyższe funkcjonariusz wyraził zgodę na przeniesienie na niższe stanowisko, wnosząc o zastosowanie procedury zawartej w § 4 rozporządzenia z dnia 08 lutego 2008 r. Rozkazem personalnym nr [...] z [...] września 2010 r. Komendant Główny Policji z dniem 13 lutego 2008 r. zwolnił G. S. z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniósł na niższe stanowisko służbowe eksperta [...] w K. [...]. Od wymienionego rozkazu funkcjonariusz złożył odwołanie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po ponownym rozpatrzeniu sprawy podniósł, iż zgodnie z treścią art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Do przeniesienia policjanta w tym trybie niezbędne jest zaistnienie dwóch przesłanek: likwidacja stanowiska oraz brak możliwości przeniesienia na stanowisko równorzędne. W rozpoznawanej sprawie stanowisko zajmowane przez stronę – eksperta [...], z mocy prawa uległo likwidacji, a Komendant Główny Policji nie dysponował stanowiskiem równorzędnym. Organ odwoławczy, ustosunkowując się do możliwości zastosowania § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 08 lutego 2008 r., wskazał, iż w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia zamieszczono tabelę zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych. Organ wyjaśnił, że grupa zaszeregowania przypisana jest do stanowiska służbowego, a zachowanie w trybie ustawowym grupy zaszeregowania to odrębne aspekty statutu kadrowo-finansowego policjanta. W związku z powyższym § 4 ww. rozporządzenia w zakresie przysługiwania grupy zaszeregowania równorzędnej do dotychczasowej, można stosować wobec policjantów, którzy do dnia wejścia w życie nowych przepisów mieli grupę zaszeregowania wynikającą wprost z zajmowanego stanowiska, a nie zachowaną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji lub inny umocowany przepisami prawa podmiot. W przypadku G. S. zachowanie grupy zaszeregowania nie miało miejsca. Organ podkreślił, że w wyniku zmian wprowadzonych rozporządzeniem z 08 lutego 2008 r., uposażenie policjanta uległo podwyższeniu, mnożnik kwoty bazowej wzrósł z 1, 80 do 1, 95, dodatkowo nie zmieniła się podległość służbowa, cel stanowiska, zakres zadań i obowiązków, uprawnienia, odpowiedzialność, a także warunki służby. Pismem z dnia 23 listopada 2010 r. G. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie rozkazu ją poprzedzającego. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego: § 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 08 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149), poprzez błędną jego wykładnię oraz niezastosowanie w sprawie, w której winien mieć zastosowanie; naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: ppsa, w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, przejawiające się w tym, że organ odwoławczy nie uchylił zaskarżonej decyzji i w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu pierwszej instancji zaakceptował naruszenie przez organ art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa, polegające na nieustaleniu i nieprzedstawieniu przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich okoliczności związanych z uwzględnieniem wniosku o zastosowanie przepisów przejściowych dotyczących zachowania grupy zaszeregowania; naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 8 kpa, poprzez to, że organ odwoławczy nie uchylił zaskarżonej decyzji i w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu I instancji zaakceptował naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącego poprzez niezastosowanie przepisów przejściowych dotyczących zachowania grupy zaszeregowania, dodatkowo organ odwoławczy zaakceptował postępowanie organu I instancji, które naruszało zasadę praworządności działania organów państwa, zasadę prawdy obiektywnej i zasadę zaufania obywateli do organów państwa; naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 153 ppsa, poprzez to, że organ odwoławczy nie uchylił zaskarżonej decyzji i zaakceptował naruszenie art. 153 ppsa, polegające na niezastosowaniu się przez organ administracji do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1939/09. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z treścią § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 08 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149), zaszeregowanie stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup zaszeregowania i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, stawki uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia, a także warunki ich otrzymywania określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...), w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 08 lutego 2008 r., stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń przysługujących policjantom od dnia 01 stycznia 2008 r. Rozporządzenie z dnia 08 lutego 2008 r. weszło w życie z dniem 14 lutego 2008 r. i z tym dniem obowiązuje załącznik nr 2, który nie zawiera już stanowisk z dodatkowym określeniem [...], z wyjątkiem dyrektora tego [...]. W § 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia zmieniającego prawodawca ustalił, iż policjantowi pełniącemu w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia służbę na stanowisku zawierającym w nazwie określenie [...], z wyjątkiem stanowiska Dyrektora [...] - przyznaje się stawkę uposażenia zasadniczego określoną dla analogicznego stanowiska w Komendzie Głównej Policji. Po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 08 lutego 2008 r. obowiązkiem organu Policji było więc dostosowanie dotychczas zajmowanego przez skarżącego stanowiska eksperta [...] w K. [...] do nowych unormowań. Właściwy przełożony mógł zatem przekształcić stosunek służbowy skarżącego bez jego zgody tylko w odniesieniu do stanowiska równorzędnego. W sytuacji, gdy następowało mianowanie na stanowisko, które nie spełnia wymogów stanowiska równorzędnego, organ Policji był obowiązany dokonać zmiany tego stanowiska w trybie określonym w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). W niniejszej sprawie organ zasadnie, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1939/09 uznał, iż nowe parametry stanowiska określone skarżącemu rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji nie są równorzędne ze stanowiskiem dotychczas zajmowanym, a zatem był władny zwolnić go z dotychczas zajmowanego stanowiska i mianować na niższe stanowisko służbowe, stosując jako podstawę prawną zmiany stanowiska służbowego w trybie określonym w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Prawidłowość takiego rozwiązania potwierdza wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 891/09 (publik. LEX nr 595594): "Ustawowymi normami materialnymi regulującymi modyfikację stosunku służbowego policjanta w sytuacji usunięcia zajmowanego przez niego stanowiska z Tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych, stanowiącej Załącznik do rozporządzenia zmieniającego są dwie hipotezy art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji: likwidacja zajmowanego stanowiska służbowego lub inne przyczyny uzasadnione potrzebami organizacyjnymi. (...) po zmianie rozporządzenia nie można skarżącego pozostawić na dotychczasowym stanowisku, gdyż go już nie ma, a jednocześnie utrzymywać, że nie nastąpiła ani likwidacja stanowiska, ani też nie zaszły w Komendzie Głównej Policji zmiany organizacyjne, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. A zatem w sytuacji, gdy po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r, doszło do mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe, organ nie mógł ograniczyć się do stosowania art. 32 ust. 1 ustawy o Policji w związku z przepisami tego rozporządzenia. W przypadku bowiem gdy następuje mianowanie na stanowisko, które nie spełnia wymogów stanowiska równorzędnego, powinno być ono dokonane w trybie określonym w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji". W niniejszej sprawie jednak sporną kwestię stanowi to, czy dokonując zmiany stanowiska służbowego na niższe, organ Policji mógł zastosować przepis § 4 rozporządzenia zmieniającego z dnia 08 lutego 2008 r. i przyznać grupę zaszeregowania równorzędną do dotychczasowej, o co wnosił skarżący, wyrażając zgodę na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Zgodnie z powołanym przepisem, policjantowi, któremu przed dniem 01 stycznia 2008 r. zachowano prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym, przysługuje od tego dnia grupa zaszeregowania równorzędna do dotychczasowej, określona w tabeli stanowiącej załącznik nr 4 do niniejszego rozporządzenia. Otóż przed zmianą przepisów płacowych z dniem 01 stycznia 2008 r. stanowisko skarżącego było zaszeregowane do 12 grupy zaszeregowania, co po zmianie odpowiada 10 grupie zaszeregowania (załącznik nr 4 do ww. rozporządzenia "Tabela równorzędnych grup zaszeregowania"), nie zaś przyznanej 9 grupie zaszeregowania, zgodnie z załącznikiem nr 2 lp. 57 ww. rozporządzenia zmieniającego, gdzie dla stanowiska "ekspert" przyporządkowana została 9 grupa zaszeregowania. Komendant Główny Policji odmówił skarżącemu uwzględnienia powyższej regulacji prawnej, albowiem uznał, iż zachowanie grupy zaszeregowania, jako przesłanki niezbędnej do stosowania tabeli równorzędności stanowisk, nie miało miejsca w przypadku strony. Na tle orzecznictwa sądowoadministracyjnego powyższego poglądu nie sposób zaakceptować. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 864/09 (publik.: http://cbois.nsa.gov.pl/doc/931037593E) na tle analogicznej do niniejszej sprawy dokonał wykładni § 4 rozporządzenia zmieniającego z 8 lutego 2008 r. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, iż przepis § 5 pkt 2 rozporządzenia z 8 lutego 2008 r. nie regulował wprost, na jakie stanowisko, według nowej Tabeli zaszeregowania, powinien być mianowany dotychczasowy ekspert [...]. Przy wyborze stanowiska przysługującego ekspertom [...], po wejściu w życie rozporządzenia zmieniającego, nie można pomijać przepisu § 4 rozporządzenia zmieniającego. Przepis ten, łącznie z Tabelą, wskazuje na to, jakie grupy zaszeregowania, w obu stanach prawnych, Minister jako normodawca podustawowy, uznał za równorzędne. Ocenę tę należy odnieść nie tylko do policjantów, którzy zachowali prawo do zaszeregowania. Nie ma żadnych podstaw, aby Tabeli równorzędności nie stosować wobec policjantów, którzy do dnia wejścia w życie nowych przepisów, mieli grupę zaszeregowania wprost wynikającą z zajmowanego stanowiska, a nie tylko do tych, którzy jedynie zachowali prawo do zaszeregowania wynikającego z poprzednio zajmowanego stanowiska, a w rzeczywistości zajmowali stanowiska, dla których obowiązujące były niższe grupy zaszeregowania. Z załącznika nr 4 wynika, że dla grupy zaszeregowania 12, zachowanej przed dniem 1 stycznia 2008 r., przysługuje od dnia 1 stycznia 2008 r. równorzędna grupa zaszeregowania – 10. Nadto, dalej odczytując i porównując stany prawne determinujące status ekspertów [...], po wejściu w życie rozporządzenia nowelizującego, nie sposób nie odnotować, że w poprzedniej Tabeli zaszeregowania stanowisk, oprócz stanowiska eksperta [...] mającego grupę zaszeregowania 12 i stopień etatowy młodszego inspektora, było także stanowisko eksperta KGP mającego grupę zaszeregowania 11 i stopień etatowy podinspektora. Było to stanowisko niższe, niż stanowisko eksperta [...]. Przyjęcie, że policjanta zajmującego poprzednio stanowisko eksperta [...] należy mianować na stanowisko eksperta KGP z warunkami wynikającymi z takiego stanowiska (grupa zaszeregowania, stopień etatowy), wymagałoby rozważenia nowego statusu także w odniesieniu do wniosków wynikających z zapisu § 4 noweli oraz załącznika nr 4. W ślad za NSA podkreślić należy, iż nie ma przeszkód prawnych, aby Tabeli równorzędności stanowiącej załącznik nr 4 do rozporządzenia zmieniającego nie stosować wobec policjantów, którzy do dnia wejścia w życie nowych przepisów, mieli grupę zaszeregowania wprost wynikającą z zajmowanego stanowiska, a nie tylko do tych, którzy jedynie zachowali prawo do zaszeregowania wynikającego z poprzednio zajmowanego stanowiska, a w rzeczywistości zajmowali stanowiska, dla których obowiązujące były niższe grupy zaszeregowania. W art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Przepis ten przewiduje w ust. 1 obligatoryjne przeniesienie na niższe stanowisko służbowe w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Natomiast w ustępie 2 i 3 wskazuje na możliwość przeniesienia na niższe stanowisko służbowe w przypadkach wyraźnie w nich określonych. Stosownie do ust. 4 powoływanego przepisu policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko z przyczyn określonych w ust. 2, może być zwolniony ze służby. Oznacza to, że organ przed przeniesieniem funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe z powodu likwidacji zajmowanego przez funkcjonariusza stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi jest zobligowany do zapoznania go ze zmianą warunków służby i stosownie do ust. 4 art. 38 ustawy o Policji, uzyskania jego zgody. W analizowanym przypadku Komendant Główny Policji przeniósł skarżącego na niższe stanowisko służbowe, lecz nie uwzględnił jego wniosku o zastosowanie § 4 rozporządzenia zmieniającego i przyznanie grupy zaszeregowania równorzędnej do dotychczasowej. Tym samym, organ nie uzyskał zgody na przeniesienie funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe, albowiem zgoda skarżącego zawierała warunek, który, choć z punktu widzenia prawa mógł zostać spełniony, nie został przez organ zrealizowany. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja, jak też poprzedzający ją rozkaz personalny, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 38 ust. 2 pkt 4 w zw. z ust. 4 ustawy o Policji oraz § 4 rozporządzenia zmieniającego z dnia 8 lutego 2008 r., co obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Natomiast w odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że nie są one trafne. Ponadto skarżący błędnie zarzucił organowi naruszenie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego nie stosują. Rozpoznając ponownie sprawę w przedmiocie przeniesienia skarżącego na nowe stanowisko służbowe, w związku ze zmianą od dnia 01 stycznia 2008 r. przepisów płacowych, organ orzekający w sprawie będzie obowiązany uwzględnić powyżej przedstawioną ocenę prawną. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak sentencji wyroku. Odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.