II SA/Wa 2160/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Sławomir Antoniuk (spraw.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego T. D. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako Komendant Główny PSP) decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania [...] T. D. dodatku służbowego w części dotyczącej daty przyznania dodatku służbowego oraz przyznał [...] T. D. - zastępcy naczelnika w Wydziale [...] PSP w K., dodatek służbowy w kwocie 50,00 zł od dnia 1 września 2013 r., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny PSP wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] Komendant Wojewódzki PSP w K., na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, ze zm., zwanej dalej ustawą o PSP) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 37, poz. 212 ze zm.), ustalił [...]. T. D. od najbliższego terminu płatności, dodatek służbowy w kwocie 50,00 zł. Wymieniony strażak wniósł od powyższej decyzji odwołanie podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 77,art. 80 i art. 84 k.p.a. oraz art. 105 ustawy o PSP. Komendant Główny PSP uznał zarzuty odwołania za niezasadne. Argumentując podjęte w dniu [...]sierpnia 2013 r. rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał art. 88 ustawy o PSP wskazujący, iż uposażenie strażaka składa się z uposażenia zasadniczego i dodatki do uposażenia. Na podstawie § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, za dodatek do uposażenia ustawa uznaje między innymi dodatek służbowy, który jest ustalany kwotowo w wysokości do 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Wysokość dodatku służbowego jest uzależniona od dyspozycyjności związanej z zajmowanym stanowiskiem i odpowiedzialności za podejmowane decyzje służbowe oraz stopnia zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych; udziału w ćwiczeniach i zgrupowaniach; udziału w akcjach ratowniczych poza terenem działania jednostki organizacyjnej PSP, w której strażak pełni służbę oraz sprawności fizycznej, potwierdzonej wynikami sprawdzianów. Prawo do ustalenia wysokości dodatku służbowego przyznano przełożonym uprawnionym do mianowania lub powołania (§ 5 ust. 3 tego rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie w stosunku do [...]. T. D. takie uprawnienie przysługuje [...] Komendantowi Wojewódzkiemu PSP w K. W ocenie Komendanta Głównego PSP, w ramach wyżej wymienionych kompetencji, przełożony strażaka ma prawo nie tylko pozbawić strażaka dodatku służbowego, ale i obniżyć dodatek w przypadku uchybienia niektórym wymogom. Winno to nastąpić w formie prawidłowo sformułowanej decyzji, w której należałoby w rozstrzygnięciu eksponować obniżenie dodatku na określony okres, czy też bezterminowo. W toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji został zgromadzony bogaty materiał dowodowy świadczący o tym, że strażak będąc na zwolnieniu lekarskim nie realizował zadań służbowych, nie brał udziału w ćwiczeniach, zgrupowaniach i akcjach ratowniczych, nie był dyspozycyjny. Kluczowe jest jednak to, że w trakcie udokumentowanej przełożonym absencji chorobowej świadczył inne prace, w szczególności powtarzające się czynności wymagające siły fizycznej (odśnieżanie części ładunkowej pojazdu dostawczego, załadowywanie węgla, ważenie pojazdu, transportowanie ładunku w okolicach K., miejscowości M. oraz rozładowywanie węgla). Na podstawie wizji w dniach 26 i 27 marca 2013 r. przeprowadzonych przez [...]. M. S. i [...]. M. K., notatek służbowych [...]. E. S. z dnia 25 marca 2013 r., [...]. M. S. z dnia 26 i 27 marca 2013 r., potwierdzonej dokumentacją fotograficzną oraz przeprowadzonej rozmowy ze strażakiem w dniu 27 marca 2013 r. organ I instancji miał prawo uznać, że strażak wykorzystuje zwolnienie lekarskie niezgodnie z przeznaczeniem. W ocenie Komendanta Głównego czynności wykonywane przez strażaka będącego na zwolnieniu lekarskim są sprzeczne z celem zwolnienia, czyli jak najszybszym powrotem do zdrowia i odzyskaniem zdolności do pełnienia służby (per analogiam wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 2003 r. sygn. akt I PK 208/02, publik. MoPr-wkł. Nr 2/2004). Ponadto w ten sposób strażak godzi w dobro służby i działa sprzecznie ze swoimi obowiązkami, takimi jak: lojalność wobec podmiotu, w którym pełni służbę, obowiązek świadczenia służby i usprawiedliwiania nieobecności (per analogiam wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2001 r. sygn. akt I PKN 638/00, publik. PP Nr 1/2002 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 lipca 1999 r. sygn. akt I PKN 136/99, publik OSNP Nr 18/2000, poz. 690). Zdaniem organu odwoławczego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 105 ust. 1 ustawy o PSP polegający na zmianie uposażenia strażakowi w trakcie jego choroby. Przepis ten nie stanowi bezwzględnego nakazu utrzymania uposażenia w wysokości istniejącej przed chorobą. Ustawodawca wskazał przy tym, że należy uwzględnić powstałe w tym okresie zmiany mające wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężne lub na ich wysokość. Powinny być zatem wzięte pod uwagę wszelkie okoliczności, które mogą w niektórych przypadkach powodować obniżenie wysokości uposażenia strażaków. Komendant Główny PSP zgodził się z poglądem, że sam fakt choroby strażaka, nie uzasadnia wydania decyzji zmieniającej wysokość dodatku służbowego. Jednakże podkreślił, iż stan faktyczny w przedmiotowej sprawie jest nietypowy i uzasadnia dokonanie takiej zmiany. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, iż określa on w sposób jasny i wyczerpujący sytuacje, w których prawo do uposażenia pozostaje bez zmian i jednocześnie stwierdza, że uwzględnia się powstałe w tym okresie zmiany mające wpływ na prawo do uposażenia zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść strażaka. Oznacza to, że przepis ten obliguje do uwzględnienia powstałych w tym okresie zmian, wynikających na przykład, jak w niniejszej sprawie, z faktu odwołania strażaka z dotychczasowego stanowiska. Nie można zatem przyjąć, że przepis ten stanowi bezwzględny nakaz utrzymania uposażenia w wysokości istniejącej przed chorobą (por. analogiczny pogląd wyrażony został w uzasadnieniu wyroku NSA w Rzeszowie z dnia 6 maja 2003 r. sygn. akt SA 2259/02 oraz WSA w Kielcach z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 256/08). Decyzja w przedmiocie ustalenia i zmiany wysokości dodatku służbowego ma charakter uznaniowy. Zdaniem Komendanta Głównego zaskarżonej decyzji nie można jednak zarzucić dowolności. W ustalonym stanie faktycznym sprawy, po uwzględnieniu nagannego zachowania strażaka, jego nielojalnej postawy wobec przełożonych i współpracowników, zasadnym było ustalenie dodatku służbowego w nowej wysokości, adekwatnej do postawy strażaka w służbie. W ocenie organu odwoławczego, podnoszone przez strażaka zarzuty naruszenia przepisów procesowych wymienionych w odwołaniu także są niezasadne, albowiem organ I instancji umożliwił stronie zapoznanie się i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Ustalił stan faktyczny na podstawie całego materiału dowodowego, rozpatrzył wszystkie dowody zgromadzone, w tym wyjaśnienia strażaka zawarte w piśmie z dnia 22 maja 2012 r. i załączone do niego dowody. Organ nie pominął jakiegokolwiek dowodu ani też nie uwzględnił dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. Wskazał wyraźnie, jakie okoliczności uznał za udowodnione i jakie dowody przemawiały za takim uznaniem. Organ wymienił również dowody, którym odmówił wiarygodności oraz wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ponadto, organ I instancji dokonał analizy dowodów, o czym dobitnie świadczy treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Poza wszelkim sporem pozostaje, że to do organu administracyjnego należy ocena dowodów i w przedmiotowej sprawie organ takiej oceny dokonał. W ocenie Komendanta Głównego PSP, zmiany wymagało jedynie rozstrzygnięcie ustalające dodatek służbowy w nowej wysokości "od najbliższego terminu płatności". Decyzja Komendanta Głównego PSP z dnia [...] sierpnia 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez pełnomocnika T. D. Pełnomocnik strony zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 105 ust. 1 ustawy o PSP w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż możliwa jest zmiana stałego składnika uposażenia w postaci dodatku służbowego w trakcie zwolnienia lekarskiego oraz po zakończeniu niezdolności do pracy z przyczyn uwarunkowanych absencją na skutek choroby; 2) naruszenie art. 107 ust. 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niezastosowanie wyrażające się brakiem wszystkich prawem przepisanch elementów decyzji administracyjnej, w szczególności należytego uzasadnienia faktycznego; 3) naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności pominięcie bez wskazania przyczyny dowodów przedłożonych przez skarżącego, tj. dowodu zakupu węgla z paragonem, umowy użyczenia pojazdu, zaświadczenia lekarskiego, pisma Komendanta [...] PSP znak [...] z dnia [...]lipca 2011 r., a nadto zaniechanie przesłuchania w charakterze świadków właściciela oraz pracowników składu węglowego, w którym miał rzekomo miał pracować [...]. T. D. , jak również zaniechanie skorzystania z opinii biegłego celem zweryfikowania, czy skarżący wykorzystywał zwolnienie lekarskie niezgodnie z przeznaczeniem; 4) naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący wykorzystywał zwolnienie lekarskie niezgodnie z przeznaczeniem, co pozostaje w sprzeczności z zaleceniami lekarskimi wynikającymi z przedłożonego do akt sprawy zaświadczenia lekarskiego, które zostało a priori pominięte przez organy obu instancji mimo braku jego weryfikacji przez osoby posiadające niezbędne wiadomości specjalne z zakresu medycyny. Z podanych powodów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od Komendanta Głównego PSP na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według spisu kosztów, który zostanie przedłożony na rozprawie. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny PSP wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. adwokat S. N. przedłożył spis kosztów, w którym wyszczególnił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 1845 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia – decyzji w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, iż skarga T. D. zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Komendanta Głównego PSP oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organ podejmując decyzję o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego miał na względzie tę okoliczność, iż skarżący strażak korzystał ze zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego przeznaczeniem, co miało wpływ na inną niż dotychczas ocenę dyspozycyjności związanej z zajmowanym stanowiskiem oraz stopniem zdyscyplinowania. Zgodnie z ustawą o PSP uposażenie strażaka składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia (art. 86). Wśród dodatków do uposażenia ustawa wymienia między innymi dodatek służbowy (art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy), który jest ustalany kwotowo w wysokości do 50 % otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień (§ 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej). Wysokość dodatku służbowego jest uzależniona od dyspozycyjności związanej z zajmowanym stanowiskiem i odpowiedzialności za podejmowane decyzje służbowe oraz stopnia zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych; udziału w ćwiczeniach i zgrupowaniach; udziału w akcjach ratowniczych poza terenem działania jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, w której strażak pełni służbę oraz sprawności fizycznej, potwierdzonej wynikami sprawdzianów. Skoro więc prawo do ustalenia wysokości dodatku służbowego przyznawanego strażakowi przyznano przełożonemu uprawnionemu do mianowania lub powołania (§ 5 ust. 3 rozporządzenia), to należy stwierdzić, że również w ramach tych kompetencji przełożony strażaka ma prawo nie tylko pozbawić strażaka dodatku służbowego, ale i obniżyć dodatek w przypadku uchybienia tylko niektórym wymogom. Wydając decyzję w przedmiocie obniżenia wysokości dotychczas otrzymywanego przez strażaka dodatku służbowego organ orzekający jest obowiązany wziąć pod uwagę art. 105 ust. 1 ustawy o PSP, który stanowi, iż w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych, strażak otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Podkreślić należy, iż co do zasady istnieje ścisły związek pomiędzy przyznaniem strażakowi dodatku służbowego w określonej wysokości a sposobem wykonywania przez niego obowiązków i zadań wymienionych w § 5 ust. 1 pkt 1-5 powołanego rozporządzenia. Dodatek służbowy może być zatem obniżony w sytuacji, gdy dochodzi do obniżenia efektywności działań strażaka w obszarach (dyspozycyjność związana z zajmowanym stanowiskiem i odpowiedzialność za podejmowane decyzje służbowe oraz stopień zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych; udział w ćwiczeniach i zgrupowaniach; udział w akcjach ratowniczych poza terenem działania jednostki organizacyjnej PSP, w której strażak pełni służbę; sprawność fizyczna, potwierdzona wynikami sprawdzianów; inne szczególnie uzasadnione przypadki, uzasadniające przyznanie dodatku służbowego) dotychczas uzasadniających otrzymywanie dodatku w określonej wysokości. Ustalenie niższej wysokości dodatku służbowego nie jest natomiast możliwe, gdy przyczyną niewykonywania przez strażaka obowiązków służbowych jest choroba, bowiem w czasie zwolnienia lekarskiego strażak nie pełni służby. Zatem nie podlega dyscyplinie służbowej jako funkcjonariusz pełniący służbę, lecz jako pozostający w służbie (korzysta z uprawnień i obowiązków w związku z pozostawaniem w stosunku służbowym), nie jest oceniany z efektywności działania w akcjach ratowniczych, ćwiczeniach, ze sprawności fizycznej, itp. Innymi słowy, ze względu na chorobę potwierdzoną zwolnieniem lekarskim, nie ma zdolności do pełnienia służby. Natomiast kwestia zasadności wystawienia strażakowi przez lekarza zwolnienia lekarskiego, jak też wykorzystywanie przez niego zwolnienia lekarskiego niezgodnie z przeznaczeniem, nie dotyczy powyżej wskazanego obszaru działania strażaka, warunkującego wysokość otrzymywanego dodatku służbowego. Ustalenie poczynione w toku postępowania wyjaśniającego wskazują na naruszenie przez skarżącego obowiązków pracowniczych (służbowych), które winny ewentualnie stanowić podstawę do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Skoro w czasie choroby skarżący korzystania ze zwolnienia lekarskiego (zgodnie, czy też niezgodnie z przeznaczeniem) i nie wykonuje obowiązków służbowych, to podlega ochrony przewidzianej w art. 105 ust. 1 ustawy o PSP. Przepis ten co do zasady gwarantuje strażakowi, który nie pełni obowiązków służbowych m.in. z powodu choroby zachowanie prawa do otrzymywania zarówno uposażenia zasadniczego, jak i dodatków do uposażenia o charakterze stałym oraz innych należności pieniężnych należnych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do nich i ich wysokość. Ustawodawca przewidział odstępstwo od powyższej zasady, lecz Minister do spraw wewnętrznych nie skorzystał do tej pory z delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 art. 105 powołanej ustawy i nie wydał rozporządzenia, w którym mógłby ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby strażaka. W sytuacji, gdy w art. 105 ust. 1 ustawy o PSP ustawodawca w sposób jednoznaczny uregulował warunki płacowe strażaka w razie choroby, to brak było podstawy do uznania, iż przebywanie skarżącego na zwolnieniu lekarskim i wykorzystywanie tego zwolnienia niezgodnie z przeznaczeniem spełniało przesłankę do obniżenia mu dodatku służbowego na podstawie § 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 powołanego rozporządzenia. Analizując analogiczne rozwiązanie prawne na gruncie pragmatycznej ustawy policyjnej NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 731/12 (publik. LEX nr 1233196) stwierdził, iż " (...) analiza powołanego art. 121 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje, że zawarte w tym przepisie sformułowanie "z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość" dotyczy zmian prawnych, a nie faktycznych. Oznacza to konieczność uwzględniania w stosunku do policjanta nieobecnego w służbie z powodu choroby, wprowadzanych w tym okresie nowych regulacji prawnych, w tym płacowych". Wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z przeznaczeniem jest niewątpliwie stanem faktycznym, a nie prawotwórczym, a zatem nie może być kwalifikowane jako zmiana mająca wpływ na prawo do uposażenia. W świetle powyższych rozważań, nieuprawnione jest twierdzenie organów PSP, iż art. 87 ust. 1 pkt w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia stanowi podstawę do obniżenia skarżącemu dodatku służbowego w sytuacji, gdy ten przebywa na zwolnieniu lekarskim, choćby wykorzystywał zwolnienie lekarskie niezgodnie z przeznaczeniem. Jak już wcześniej wskazano, sankcjonowanie tego typy negatywnych zachowań strażaka może być dokonane w innym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 powołanej ustawy procesowej, uwzględniając wynagrodzenie adwokackie w stawce określonej § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 461).