II SA/Wa 2167/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Ewa Marcinkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi T. .B. na uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oddala skargę. Rada Izby Notarialnej w W. (dalej jako Rada) uchwałą z dnia [...] października 2016 r. nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziła niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej uchwałą Rady z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]. Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: W dniu [...] maja 2013 r. T.Z. złożył Radzie Izby Notarialnej w W., na podstawie art. 58 k.p.a. w zw. z art. 17 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej ww. uchwały z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie uznania skargi na bezczynność Rady Izby Notarialnej w W. oraz odmowy udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu wniosku zainteresowany wskazał, iż został wadliwie poinformowany o przysługującym mu prawie do zaskarżenia uchwały z dnia [...] stycznia 2013 r. Rada uchwałą z dnia [...] października 2016 r. nr [...] odmówiła T.Z. przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej uchwałą Rady z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]. W następstwie podjęcia powyższego rozstrzygnięcia Rada, powołaną na wstępie uchwałą stwierdziła, iż wobec uchybienia przez stronę terminu do wniesienia środka zaskarżenia należało stwierdzić jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu tejże uchwały Rada podniosła, iż zgodnie z art. 134 k.p.a. organ administracyjny stwierdza niedopuszczalność odwołania, w tym wypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalny w przypadku, gdy został wniesiony po terminie. Z akt niniejszego postępowania wynika, iż uchwała Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], której dotyczy wniosek z dnia [...] maja 2013 r., nie została przez T.Z. zaskarżona w terminie wskazanym w pouczeniu. W związku z niezachowaniem terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnioskodawca wniósł o przywrócenie mu terminu. Wniosek ten został załatwiony przez Radę Izby Notarialnej w W. uchwałą z dnia [...] października 2016 r. nr [...], odmownie. Z uwagi więc na to, że termin do złożenia wniosku nie został wnioskodawcy przywrócony, sam wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należało uznać za złożony po terminie, a co za tym idzie za niedopuszczalny. Uchwała Rady z dnia [...] października 2016 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi wniesionej przez T.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powołanej uchwały, ewentualnie jej uchylenie oraz zasądzenie od Rady Izby Notarialnej w W. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi (wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 listopada 1998 r. sygn. akt III SA 898/97, publik. LEX nr 35125), a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Inne są bowiem przyczyny stwierdzania niedopuszczalności odwołania, a inne stwierdzania uchybienia terminowi wniesienia odwołania (wyrok NSA w Lublinie z dnia 17 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA 602/97, publik. LEX nr 34310). Zatem odmowa przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności takiego wniosku. Odmowa przywrócenia terminu może stanowić co najwyżej podstawę do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tych przyczyn zaskarżona uchwała powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 145 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w świetle art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz.1764), do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Zaś w świetle art. 16 ust. 2 tej ustawy, do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 2001 r. o sygn. akt III ZP 25/01; LEX nr 49689). Stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania (por. uchwała Sądu Najwyższego z 15 września 1995 r. sygn. akt III CZP 110/95). Zaś odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej przepisu art. 16 tej ustawy, oznacza, iż rozstrzygnięcia tych podmiotów niezależnie od tego czy zostaną formalnie nazwane decyzjami, orzeczeniami, czy po prostu rozstrzygnięciami, względnie nie zostaną opatrzone jakakolwiek nazwą, winny odpowiadać wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zakresie w jakim wymogi te są adekwatne dla sprawy udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 28/13; publik https://cbois.nsa.gov.pl). Podzielając to stanowisko należy też dodać, iż od podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a niebędących organami władzy publicznej, nie wymaga się rygorystycznej formy orzeczeń, jakie wydają organy administracji publicznej, ważne jest aby posiadały one wszystkie niezbędne elementy jakie w świetle powołanych przepisów rozstrzygnięcie powinno posiadać. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona uchwała posiada oparcie w przepisie procesowym stanowiącym podstawę jej wydania (art. 134 k.p.a.), choć jak słusznie podnosi strona skarżąca, Rada mylnie rozumie pojęcie niedopuszczalności odwołania przyjmując, iż ta instytucja ma zastosowanie w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Należy wyjść od tego, że art. 129 k.p.a. określa sposób (§ 1), jak i termin (§ 2 i 3) wniesienia odwołania, który co do zasady wynosi 14 dni od dnia doręczenia lub odpowiednio ogłoszenia decyzji stronie. Z kolei art. 134 k.p.a. wskazuje obowiązki organu II instancji prowadzącego ten etap (odwoławczy) postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze składa się bowiem z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (lub odpowiednio postanowienia). Jak wynika z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem, czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ocena charakteru pisma winna zostać dokonana przez organ odwoławczy już w fazie wstępnej, bowiem w razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Kwestia zbadania dopuszczalności odwołania wyprzedza zagadnienie terminowości jego wniesienia, a tym bardziej merytorycznej zasadności odwołania. Natomiast rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, wyd. 11, W. 2011, komentarz do art. 134, Nb 6 i powołane tam orzecznictwo). Jak wynika z akt sprawy Rada uchwałą z dnia [...] października 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku T.Z. o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej uchwałą Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, odmówiła T.Z. przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2166/16 oddalił skargę wniesioną przez T.Z. na wymienioną uchwałę z dnia [...] października 2016 r. Skoro zatem skarżący środek zaskarżenia od uchwały Rady z dnia [...] stycznia 2013 r. wniósł po terminie do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchybiony termin nie został stronie przywrócony, to konsekwencją powyższego stwierdzenia stało się wydanie postanowienia (tutaj uchwały organu kolegialnego samorządu zawodowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzającego, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Z treści zaskarżonej uchwały jednoznacznie wynika, iż powodem wydania przez Radę zaskarżonej uchwały było uchybienie terminu i jego nieprzywrócenie stronie, co Rada odczytuje jako niedopuszczalność odwołania, przeszkodę procesową do merytorycznego rozpoznania wniesionego środka zaskarżenia. Oczywiście dla strony skutek obu rozstrzygnięć wydanych na podstawie art. 134 k.p.a. jest ten sam, albowiem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może zostać merytorycznie rozpatrzony. Biorąc to pod uwagę Sąd doszedł do przekonania, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia, które zostało wydane przed podmiot stosujący w swym rozstrzygnięciu przepisy k.p.a. odpowiednio, a nie wprost oraz, które ma oparcie ustaleniach faktycznych i w przepisie prawnym w nim powołanym, lecz błędnie określa niedopuszczalność odwołania w miejsce stwierdzenia jego wniesienia po terminie, nie jest celowe wobec naruszenia przepisu prawnego w sposób nieistotny z punktu widzenia skutku, jakie to orzeczenie wywołuje dla strony – brak możliwości merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Z braku zatem uzasadnionych podstaw skargę należało oddalić na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 ww. ustawy procesowej. Stąd orzeczono jak w sentencji.