II SA/Wa 2168/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.) Sędzia WSA Danuta Kania Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Prezesa Zarządu Uczelnianej Organizacji Studenckiej [...] na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwał 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prorektor do spraw studentów i jakości kształcenia działając z upoważnienia Rektora Uniwersytetu [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 205 ust.4 oraz art. 207 ust.1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 572 z późn. zm.) i art. 104 kpa, uchylił uchwałę nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków uczelnianej organizacji [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie zmiany regulaminu [...]. W motywach decyzji wskazano, że podjęte przez Walne Zgromadzenie Członków uczelnianej organizacji studenckiej [...] uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie zmiany Regulaminu [...] są niezgodne z art. 204 ust. 1 u.p.s.w. oraz § 10 Zarządzenia nr [...] Rektora [...] z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu rejestracji uczelnianych organizacji studenckich i uczelnianych organizacji doktorantów na [...], które stanowią, że studenci i doktoranci mają prawo zrzeszania się w uczelnianych organizacjach studenckich. Organ wyjaśnił, że - co wynika z tych przepisów - członkami uczelnianych organizacji studenckich mogą być wyłącznie studenci i doktoranci danej uczelni. W ocenie organu można uznać za dopuszczalne, aby regulamin uczelnianej organizacji studenckiej przewidywał obok zwykłych członków organizacji (studentów, doktorantów [...]) również członków wspierających (osoby spoza uczelni), mimo tego, że wzór regulaminu uczelnianej organizacji studenckiej, stanowiący załącznik do Zarządzenia nr [...], nie przewiduje takiej kategorii członkostwa, jednak z zastrzeżeniem, że członek wspierający może brać udział w pracach organizacji jedynie z głosem doradczym oraz zgłaszać do władz organizacji opinie i wnioski, nie przysługuje mu natomiast prawo do występowania z wnioskami do organów uczelni lub do organów samorządu studenckiego. Warunku tego nie spełniał jednak, w ocenie organu, § 2 uchwały nr [...], który dopuszcza członków wspierających do udziału w pracach Organizacji na równi ze zwykłymi członkami, którymi mogą być tylko studenci i doktoranci. Takie brzmienie prowadzi bowiem do wniosku, że członkom wspierającym przysługuje również czynne i bierne prawo wyborcze. W ocenie organu administracji, status zwykłego członka i członka wspierającego winien być w Regulaminie Organizacji wyraźnie rozgraniczony. Odnośnie uchwały nr [...] zmieniającej Regulamin Organizacji w ten sposób, że Zarząd organizacji został upoważniony do powołania "Dyrektora Wykonawczego", którym może zostać również członek wspierający, wskazano, że wzór regulaminu stanowiący załącznik do Zarządzenia nr [...] przewiduje tylko dwa podstawowe organy Organizacji: Walne Zgromadzenie Członków i Zarząd. W ocenie organu administracji wyklucza się powołanie dwóch organów wykonawczych: Zarządu i Dyrektora Wykonawczego, który miałby reprezentować Organizację w kontaktach z podmiotami współpracującymi. Zarząd ze swej istoty powołany ma być do kierowania całokształtem działalności Organizacji i reprezentowania jej na zewnątrz. Wprowadzenie do Regulaminu drugiego organu wykonawczego, w ocenie Rektora, zakłóca proces zarządzania Organizacją oraz egzekwowania odpowiedzialności za jej działalność. Do wykonywania funkcji przypisanych dyrektorowi wykonawczemu może być wszak upoważniony jeden z członków Zarządu - student/doktorant [...]. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła uczelniana organizacja studencka, reprezentowana przez Prezesa. Prorektor do spraw studentów i jakości kształcenia Uniwersytetu [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 207 ust.1 w zw. z art. 205 ust.4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że odpowiada ona prawu, a tryb jej wydania i przeprowadzone postępowanie - nie budzą wątpliwości co do swej prawidłowości. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.D. Prezesa Zarządu [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania skarżący stwierdził, iż podnoszone przez organ Zarzuty są niezasadne i przedstawił w skardze obszerną argumentację mającą potwierdzić ich nietrafność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wskazując, iż stanowisko zajęte przez organ jest uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. W świetle art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem zarówno decyzję wydaną w dniu [...] czerwca 2014 r. jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] października 2014 r.. wydała i podpisała z upoważnienia Rektora Uniwersytetu [...] Prorektor [...]. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09 (publ. ONSAiWSA 2010/5/82; LEX nr 579940), przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Należy zatem a contrario przyjąć, na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydal decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przywołany art. 24 k.p.a. razem z art. 25 k.p.a. regulują kwestie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenie organu od załatwienia sprawy, stwarzając przy tym warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że reguła wyłączenia ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem także do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09, publ. NSAiWSA 2010/5/82 i Lex nr 579940) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Zatem osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę - zgodnie z istotą przywołanej uchwały - jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r. (sygn. akt I OSK 36/10, publ. Lex nr 595359), przy jednoczesnym przywołaniu powyższej uchwały z dnia 20 maja 2010 r., stwierdził że "pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art.24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie". Reasumując, wydanie zaskarżonej decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę upoważnioną do działania w imieniu Rektora Uniwersytetu [...], która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, publ. Lex nr 595359), która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Wykazane naruszenie przepisów prawa procesowego, dające podstawę do wznowienia postępowania, uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, tym samym i odniesienie się do zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.