II SA/Wa 2176/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – referent stażysta Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji cofającej uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], 2. zaskarżona decyzja oraz postanowienie wyszczególnione w pkt 1 nie podlegają wykonaniu w całości. Skarżący A. G. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] maja 2003 r. w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych, a na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji w S. z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] do 2005 r. pobierał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Komendant Miejski Policji w S. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], z dniem [...] stycznia 2006 r. cofnął skarżącemu uprawnienia do powyższego równoważnika pieniężnego, zaś Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], utrzymał powyższą decyzję w mocy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 279/11, oddalił skargę A. G. na powyższą decyzję. Pismem z dnia [...] września 2011 r. skarżący A. G. wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej już wyżej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]. Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], a po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po złożeniu na powyższą decyzję skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 636/12, uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy był działający z upoważnienia Komendanta Głównego Policji Zastępca Dyrektora Biura Logistyki Policji Komendy Głównej Policji K. G., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Komendant Główny Policji. W tej sytuacji Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], mając za podstawę przepis art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że istotą sporu jest ocena stanu prawnego, który w obecnej formie nie pozwala na przyznanie świadczeń pieniężnych z tytułu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wobec osób nie będących funkcjonariuszami w służbie czynnej, a w szczególności dla osób uprawnionych do policyjnych świadczeń emerytalno – rentowych. Podkreślono dalej, iż okoliczność ta nastąpiła z mocy prawa, niezależnie z jednej strony od woli podmiotu dotychczas uprawnionego, a z drugiej organów mieszkaniowych Policji. Fakt ten posiada o tyle znaczenie, iż zarówno w jego świetle nie są zasadne środki dowodowe odwołujące się do udzielanych stronie zapewnień co do trwałości jego uprawnienia, jak też bez znaczenia pozostaje argument niewykonalności orzeczeń organów I i II instancji. W dalszej części wskazano na ograniczony charakter postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, w stosunku do przedmiotu postępowania głównego i podano, że elementem koniecznym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie powyższych przepisów, jest ustalenie, iż jej postanowienia naruszają prawo i to w sposób rażący. W rozpoznawanej sprawie prawo funkcjonariuszy do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ukształtowane zostało w przepisach art. 91 ust.1 ustawy o Policji, a na mocy § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 z późn. zm.), przepisy rozporządzenia znajdują zastosowanie również wobec osób uprawnionych do policyjnych świadczeń emerytalno – rentowych. Tym samym zapisy te stanowiły materialnoprawną podstawę przyznawania tej kategorii osób równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jednakże 6 kwietnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji przedmiotowego rozporządzenia, uchylając przepisy § 8, co bezpośrednio skutkowało utratą uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych. Zatem w tej sytuacji, w odniesieniu do tej grupy osób, zachodziła konieczność orzekania o cofnięciu uprawnienia do otrzymywania przedmiotowego świadczenia i organ orzekający działał w granicach i na podstawie prawa. Z całą pewnością nie wydawał swojego orzeczenia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto nie bez znaczenia – zdaniem organu – pozostaje okoliczność wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnego wyroku z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 279/11, mocą którego oddalono skargę A. G. na decyzję z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]. Z tego mianowicie powodu, że powyższa decyzja jeszcze przed wszczęciem postępowania nadzorczego została poddana kontroli sądowej, a sąd ocenił te orzeczenie nie tylko pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych, ale też pod kątem naruszenia prawa materialnego i istotnego naruszenia reguł procesowych. Zatem skoro kontrola sądowoadministracyjna nie wykazała naruszenia prawa, to organ nadzorczy w analizowanej sprawie nie może uznać, iż wniosek skarżącego jest zasadny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzających oraz o kontrolę legalności wszystkich wydanych do tej pory w jego sprawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S., Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], Komendanta Głównego Policji oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydanych w kwestii odmowy naliczenia i wypłacenia równoważnika za lata 2006 – 2010, za rok 2011 oraz w kwestii cofnięcia uprawnień do pobierania tegoż równoważnika i w przypadku stwierdzenia, że naruszają one przepisy prawa, a zwłaszcza art. 32 Konstytucji RP, wyeliminowanie ich z obrotu prawnego, orzekając jednocześnie o obowiązku naliczenia i wypłaty świadczenia przez KMP w S. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że organy rozpatrując żądanie skarżącego z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w sprawie cofnięcia wymienionemu uprawnienia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wszczynając postępowanie w niniejszej sprawie, a następnie wydając decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, nie uwzględniły treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. W uchwale tej wyrażono stanowisko, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wstępnie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowe czyniące jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.". Innymi słowy mówiąc, jeżeli dany akt był już rozstrzygany przez Sąd i oddalono skargę, to – co do zasady – zamyka to drogę ponownego postępowania administracyjnego, ale w zakresie stwierdzenia nieważności co do przedmiotu tego rozstrzygnięcia sądowego. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 279/11, oddalił skargę A. G. właśnie na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] r., a zatem na tę samą decyzję, która jest przedmiotem niniejszej sprawy, zaś skarga zawierała wniosek o "stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji z uwagi na to, że dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej (...)". Natomiast w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził m.in., że "Z uwagi na powyższe zarzut skargi, iż decyzje organów obu instancji są nieważne, bowiem dotyczą sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną jest w tej sytuacji, w ocenie Sądu, niezasadny". Skoro zatem Sąd badał przedmiotową sprawę pod kątem istnienia przesłanek nieważnościowych, to istnieje już powaga rzeczy osądzonej, a w konsekwencji przesłanka przedmiotowa do odmowy wszczęcia postępowania. Zatem w tej sytuacji należało odmówić wszczęcia postępowania, bowiem stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro tak, to w obrocie prawnym nie mogło ostać również postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] wszczynające postępowanie w niniejszej sprawie i należało go również wyeliminować w trybie art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 i w zw. z art. 152 oraz art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.