II SA/Wa 2178/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant referent stażysta Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowa wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej M. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia [...] lipca 2017 r., decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w dniu [...] stycznia 2012 r. i ma prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., stanowiącym Informację o przebiegu służby, M. S. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia 1 maja 1989 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. rok i 3 miesiące. Ustalono, że całkowity okres jej służby wynosi 22 lata i 2 miesiące, tj. od dnia 1 maja 1989 r. do dnia 31 stycznia 2012 r. Z kopii akt osobowych o sygn. IPN [...] nie wynika, aby nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Zaś na podstawie opinii przekazanej przez Szefa ABW w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., odnośnie sposobu wykonywania zadań służbowych i obowiązków przez M. S. po dniu 12 września 1989 r. w UOP/ABW, stwierdzono, że z opisanego przebiegu służby funkcjonariusza ustalonego na podstawie akt osobowych nie wynika, aby uchylała się ona od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywała je w sposób niewłaściwy. Jednocześnie zaznaczono, iż powyższa ocena nie odnosi się do realizacji obowiązków służbowych, których naruszenie skutkowało prowadzeniem wskazanego postępowania dyscyplinarnego. Stwierdzono, że w stosunku do wnioskodawczyni prowadzone było postępowanie dyscyplinarne, zakończone wymierzeniem kary dyscyplinarnej w 1992 r. Z informacji dotyczącej przebiegu służby wnioskodawczyni wynika, że w trakcie służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego ww. miała podwyższane uposażenie zasadnicze oraz dodatek służbowy, była awansowana w stopniu służbowym, pozytywnie ją opiniowano, a także została odznaczona Medalem Złotym "Za Długoletnią Służbę". Ponadto w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jej życia i zdrowia. Organ, uzasadniając odmowę wyłączenia zastosowania wobec wnioskodawczyni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odwołał się do treści tego przepisu, który przewiduje, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ odstąpił od jednoznacznej oceny krótkotrwałości pełnionej przez M. S. służby na rzecz totalitarnego państwa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w kontekście drugiej przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, stwierdził, że, z uwagi na wskazaną przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego karę dyscyplinarną wymierzoną w 1992 r. wobec strony, w sposób jednoznaczny nie ocenia rzetelności służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r. Jednocześnie z akt sprawy wynika, iż brak jest jakichkolwiek dowodów, aby M. S. pełniła służbę z narażeniem zdrowia i życia. Zauważył, że świadczenie emerytalne wypłacane M. S. nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z poźn. zm.). Przy czym zaznaczył, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych UOP i ABW i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany, jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Zaznaczył, że argumenty, dotyczące rzetelnego wykonywania zadań służbowych, a także wskazanie przez wnioskującą na otrzymanie Medalu Złotego "Za Długoletnią Służbę", a co za tym idzie sam charakter zadań realizowanych w Urzędzie Ochrony Państwa i w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Organ stwierdził, że przebieg służby M. S. nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", wynikająca z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi bowiem wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem organu, zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał, nie daje podstaw do przyjęcia, że została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a, 24a ustawy zaopatrzeniowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. zakwestionowała decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania w terminie wskazanym przez Sąd meriti decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wyłączającej stosowanie wobec niej art.15c tej ustawy, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Wniosła ponadto o zbadanie zgodności z prawem materialnym skarżonej decyzji w aspekcie przekroczenia przez organ granic tzw. uznania administracyjnego. Jednocześnie wystąpiła o zbadanie, czy w jej konkretnym przypadku nie złamano zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., tj. czy dokładnie wyjaśniono stan faktyczny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej. Czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Jej zdaniem, zaskarżana decyzja nie uwzględniła wyżej wskazanych kryteriów. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że jej okres pełnienia służby po dniu 31 lipca 1990 r. może budzić wątpliwości z punktu widzenia art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej i spełnienia jednej z dwóch przesłanek, tj. rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r. Do tej konstatacji organ - w ocenie skarżącej - doszedł wbrew obiektywnym wnioskom płynącym z analizy materiałów dowodowych zgromadzonych w ramach niniejszego postępowania. Jej zdaniem, insynuowanie przez organ administracyjny w zawoalowanej formie braku takiej rzetelności z uwagi na fakt wymierzenia jej w 1992 r. kary dyscyplinarnej (postępowanie dyscyplinarne wszczęto z urzędu w związku z kradzieżą jej legitymacji służbowej w pojeździe miejskiego transportu publicznego), wbrew stanowisku Szefa ABW, jest nieuprawnione i nieuczciwe. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego pismami znak [...] z dnia [...] listopada 2017 r. oraz znak [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. wskazał, że pełny okres pełnienia służby przez skarżącą nie może budzić wątpliwości, co do rzetelnego wykonywania przez nią obowiązków służbowych, bowiem przez cały ten okres skarżąca nie uchylała się od ich wypełniania a powierzone zadania wykonywała w sposób właściwy, przy uwzględnieniu specyfiki zajmowanego stanowiska, tj. etatu sekretarki. Zwróciła uwagę na całościową ocenę służby wskazaną w wyżej powołanych pismach Szefa ABW. W tym czasie była ośmiokrotnie opiniowana, poza pierwszym przypadkiem oceny służby skarżącej, jako dobrej, wszystkie pozostałe opinie zamykały się oceną bardzo dobrą. Skutkowało to, po pierwsze awansami zarówno zajmowanych stanowisk służbowych, jak również kolejnymi stopniami i podwyższaniem grupy uposażenia zasadniczego, po drugie doprowadziło do nadania skarżącej w dniu 3 listopada 2010 r. "Złotego Medalu za Długoletnią Służbę", nadaniem którego poszczycić mogą się jedynie nieliczni funkcjonariusze. Skoro taki przebieg służby skarżącej organ administracyjny ocenia jako niczym niewyróżniający ją na tle pozostałych funkcjonariuszy, to zadać należy pytanie w jaki sposób musiałaby ona przebiegać, aby w ocenie MSWiA stanowiła przypadek "wybitnej służby". Jednocześnie skarżąca zarzuciła faktyczny brak rozstrzygnięcia przez procedujący w sprawie organ w zakresie zaistnienia drugiej z przesłanek wskazanych w art. 8a ustawy, tj. "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." na rzecz tzw. "totalitarnego państwa". Na łączny okres służby skarżącej, wynoszący 22 lata 2 miesiące i 17 dni, okres przypadający na rzecz pracy dla tzw. "totalitarnego państwa", wyniósł dokładnie rok i 3 miesiące, co stanowi 5,64% łącznego okresu służby. Jednocześnie zauważyła, że organowi administracji umknął istotny szczegół w zakresie analizy przesłanki "krótkotrwałości służby do 31 lipca 1990 r." Zupełnie bowiem pominął fakt, że cały wykazany przez organ administracyjny okres służby skarżącej przed 1990 r., tj. 15 miesięcy przypadał na tzw. okres służby przygotowawczej. W tym czasie jest ona traktowana jako okresowa, tymczasowa i przejściowa i nie musi skutkować mianowaniem odbywającego służbę automatycznie na funkcjonariusza w służbie stałej. Zatem określenie charakteru tej służby zawiera się w całości w zakresie synonimów pojęcia krótkotrwałości, na które powoływał się organ. Sprzeciw skarżącej budzi również rozszerzająca interpretacja formalnej przesłanki warunkującej wyłączenie stosowania przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", traktowanej na równi ze wskazanymi w art. 8 ustawy zaopatrzeniowej. Ustawa zawiera jedynie dwie formalne przesłanki, które spełnione łącznie warunkują możliwość wystąpienia osób je spełniających do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wyłączenie ich spod działania przepisów ustawy. Są to pojęcia: "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." z dodatkowym wskazanym w punkcie 2 ustępu 1 art. 8a warunkiem, tj. "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" - traktowanym jako dodatkowa okoliczność, będąca niejako dowartościowaniem "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 tej ustawy, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Użyty przez ustawodawcę w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Przy stosowaniu pojęcia nieostrego organ jest zobowiązany do wykazania poprawności jego rozumienia i przedstawienia przekonujących w tym zakresie argumentów. Organ powinien dokonać zatem doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, z tej racji, że organ zrezygnował z przeprowadzenia oceny zarówno krótkotrwałości służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa i jednocześnie nie ocenił jednoznacznie rzetelności wykonywania przez nią zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., a tym samym nie przeprowadził oceny ustalonych okoliczności pod kątem zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, dającego podstawę do wyłączenia wobec skarżącej stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Sądu, ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów, odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona. W uzasadnieniu skarżonej decyzji, odnośnie przesłanki opisanej w art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy zaopatrzeniowej, organ przywołując informację o udzielonej skarżącej karze dyscyplinarnej w 1992 r. podanej przez jej przełożonego, poddał w wątpliwość rzetelne pełnienie przez nią służby po 12 września 1989 r., uchylił się jednocześnie od jednoznacznej oceny tej przesłanki. Nie ustalił bowiem, na czym polegało naruszenie dyscypliny służbowej i nie ocenił, czy te działania funkcjonariuszki mogą rzutować na ocenę rzetelności pełnionej przez nią służby w rozumieniu w art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy zaopatrzeniowej. Należy zwrócić szczególną uwagę na to, że to Minister w niniejszym postępowaniu jest zobowiązany do wyrażenia jasnej i zdecydowanej oceny zarówno materii krótkotrwałości, jak i rzetelności służby. Skoro więc, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, Minister odstąpił od oceny zarówno krótkotrwałości, jak i rzetelności, to tym samym te uchybienia i braki uniemożliwiają Sądowi ocenę zasadności konkluzji wyrażonej przez organ odnośnie szczególnie uzasadnionego przypadku, co skutkować musiało uchyleniem skarżonej decyzji. Wymaga podkreślenia, że organ stwierdzając, iż w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" wskazał, jako jedyny argument, "brak wybitnych osiągnięć w służbie", które można by uznać za wyróżniające wnioskodawczynię na tle pozostałych funkcjonariuszy Policji, nie odnosząc się jednak do ustalonych okoliczności faktycznych, w tym wskazywanych przez skarżącą uwarunkowań, które jej zdaniem powinny zostać uwzględnione, jako szczególnie uzasadniony przypadek wyłączający stosowanie art. 15c, 22a, 24a ustawy zaopatrzeniowej. Zaniechanie organu w powyższym zakresie czyni zaskarżoną decyzję wadliwą i obliguje Sąd do jej eliminacji z obrotu prawnego, ponieważ przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256); zwanej dalej k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie ocenił bowiem ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby uznać, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W konsekwencji, rozstrzygniecie organu, w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, zostało wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny, co do tego, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.