II SA/Wa 2179/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga R. B. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego znak [...] z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z [...] listopada 2017 r. R. B. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca), zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (zwany dalej: Szef ABW, organ) o wydanie zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury za lata [...]-[...], z uwzględnieniem warunków zawartych w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r., Nr 86, poz. 734, ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem), potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu. Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, ze zm.). Sprawa ta zakończyła się wydaniem przez organ zaświadczenia z [...] stycznia 2018 r. nr [...], potwierdzającego realizowanie przez skarżącego w 2012 r. zadań służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury oraz postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] odmawiającego wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez ww. w latach [...] , [...] , [...] i [...] w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Pismem z [...] marca 2018 r. sprecyzowanym [...] kwietnia 2018 r., skarżący zwrócił się do organu z kolejnym wnioskiem o wydanie zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury za lata [...] - [...], z uwzględnieniem warunków zawartych w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Rozpoznając przedmiotowy wniosek organ wydał zaświadczenie nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., potwierdzające realizowanie przez skarżącego w 2012 r. zadań służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Jednocześnie wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez ww. w latach [...] , [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Postanowieniem znak [...] z [...] września 2018 r. Szef ABW, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, orzekł o utrzymaniu w mocy wskazanego wyżej własnego postanowienia nr [...]z dnia [...] sierpnia 2018 r. Na skutek złożonej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2159/18, orzekł o uchyleniu zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia (odpowiednio znak [...] z [...] września 2018 r. i nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.). Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd, że w ramach postępowania prowadzonego z wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia służby w latach [...]-[...], nie było podstaw faktycznych i prawnych do ograniczenia zakresu postępowania wyjaśniającego do lat [...]-[...] i [...]-[...] z pominięciem roku [...],[...],[...] i [...] w związku z postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Organ rozpatrując wniosek wnioskodawcy z [...] marca 2018 r. o wydanie zaświadczenia winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w pełnym zakresie i odnieść się do aktualnych ustaleń, co do wnioskowanego okresu. Ponownie rozpoznając sprawę, Szef ABW wydał zaświadczenie nr [...] z [...] czerwca 2019 r. potwierdzające, iż podczas służby w ABW skarżący realizował w 2012 r. zadania służbowe w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Ponadto postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2019 r. Szef ABW, działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia, orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści za lata [...] - [...] oraz [...] – [...]. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonym od ww. postanowienia skarżący wniósł o jego zmianę i wydanie zaświadczenia zgodnie z jego żądaniem. Podniósł przy tym, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest niezgodne z prawem i godzi w jego interes prawny. Jest również sprzeczne z wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot kontroli w niniejszej sprawie postanowieniem nr [...]z [...] lipca 2019 r. Szef ABW, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z § 4 pkt 1 oraz pkt 2 rozporządzenia, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu sprawy oraz specyfiki postępowania o wydanie zaświadczenia organ wskazał, iż na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach osobowych skarżącego ustalono, że od [...] do [...] r. realizował on zadania na stanowisku technika i starszego technika Wydziału Zamiejscowego w [...] Delegatury ABW w [...], a w okresie od [...] września 2017 r. do [...] października 2017 r. pozostawał w dyspozycji Szefa ABW. W latach 2004 - 2017, skarżący realizował czynności rodzajowo określone w § 4 pkt 1 lub 2 rozporządzenia. Akta osobowe nie zawierają dokumentów pozwalających na ustalenie, ile razy w ciągu roku: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] wnioskodawca realizował czynności określone w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia oraz, czy ich realizacja wiązała się ze szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia funkcjonariusza. Organ ustalił także, że w aktach osobowych wnioskodawcy znajduje się sprawozdanie z [...] stycznia 2013 r., dotyczące rzeczywistych zdarzeń, spełniających kryteria określone w § 4 rozporządzenia, wykonywanych przez skarżącego w 2012 r. W toku prowadzonego postępowania organ wystąpił do Kierownika Samodzielnej Sekcji Zamiejscowej Delegatury ABW w [...] z zapytaniem dotyczącym okresów służby skarżącego w latach [...] - [...]. W odpowiedzi uzyskał informację, iż analiza materiałów archiwalnych wykazała, że istniejące dokumenty potwierdzają wykonywanie przez skarżącego obowiązków służbowych w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu w [...] r., natomiast w pozostałych okresach, tj. w latach [...]-[...]i [...] – [...], czynności takie nie były przez wnioskodawcę realizowane. Z zapytaniem dotyczącym wskazanego okresu (2004 - 2017) organ zwrócił się również do Zastępcy Naczelnika Wydziału Ochrony w [...] DABW w [...], który wskazał dokumenty potwierdzające wykonywanie przez wnioskodawcę czynności w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia w 2012 r., jednocześnie informując, że okresie od [...] do [...] r. oraz od [...] do [...] r. skarżący pełnił wyłącznie służbę wartowniczą w ówczesnym Wydziale Zamiejscowym w [...]Delegatury ABW w [...] i nie realizował czynności wyczerpujących kryteria opisane w § 4 pkt 1 jak też § 4 pkt 2 rozporządzenia. Organ podkreślił, że na postępowanie w przedmiocie wydawania zaświadczeń składają się wyłącznie czynności materialno-techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. Potwierdza ono stan ustalony, jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. Podkreślił, iż pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas pełnienia służby przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych. Należy bowiem odróżnić pełnienie służby w warunkach szczególnych od pełnienia służby w warunkach powszednich, normalnych, przypisanych zakresem czynności obowiązków służbowych, w trakcie których mogą zdarzyć się nieprzewidziane sytuacje i okoliczności zagrażające życiu i zdrowiu. O wydaniu zaświadczenia nie decyduje jakiekolwiek ryzyko zagrożenia życia lub zdrowia w czasie wykonywania czynności służbowych, bo wynika ono z samego charakteru służby. Subiektywne odczucie funkcjonariusza nie może stanowić podstawy do wydania zaświadczenia o żądanej treści. W skardze złożonej do sądu administracyjnego na powołane wyżej postanowienie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. Skarżący wskazał, że w czasie służby w ABW w latach [...]-[...] wykonywał swoje obowiązki w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 2, jak i w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Odmowa wydania mu zaświadczenia potwierdzającego powyższe jest bezprawna i godzi w jego interesy. Jest również sprzeczna z wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2159/18. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2159/18 uchylił postanowienia Szefa ABW (odpowiednio znak [...] z [...] września 2018 r. i nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.), z uwagi na uchybienia, jakich dopuścił się organ. Po analizie w.w. wyroku oraz zaskarżonego w niniejszym postępowaniu postanowienia Sąd stwierdza, iż w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku z dnia [...] lutego 2019 r., organ prawidłowo wykonał zalecenia Sądu, określone w uzasadnieniu orzeczenia. Materialnoprawną podstawę wydanych w postępowaniu administracyjnym postanowień stanowiły przepisy od art. 217 do art. 220 zawarte w Dziale VII k.p.a. – wydawanie zaświadczeń. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Wedle treści art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219). Z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (por: Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo [...]). Do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o dowodach, jednak – z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. – organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 – 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające, prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. W rozpoznawanej sprawie organ, na podstawie znajdujących się w jego dyspozycji dokumentów (akt osobowych) ustalił, że skarżący od 2004 do 2015 r. realizował zadania na stanowisku technika i starszego technika Wydziału Zamiejscowego w [...] Delegatury ABW w [...], a w okresie od [...]września 2017 r. do [...] października 2017 r. pozostawał w dyspozycji Szefa ABW. W latach [...] - [...], skarżący realizował czynności rodzajowo określone w § 4 pkt 1 lub 2 rozporządzenia. Nie stwierdził natomiast w aktach osobowych dokumentów, które pozwalałyby na ustalenie, ile razy w ciągu roku w latach [...] - [...] oraz w latach [...] - [...] wnioskodawca realizował czynności określone w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia oraz, czy ich realizacja wiązała się ze szczególnym zagrożeniem jego życia lub zdrowia. Ustalił również (na podstawie znajdującego się w aktach osobowych sprawozdania z [...] stycznia 2013 r.) dane dotyczące rzeczywistych zdarzeń spełniających kryteria określone w § 4 rozporządzenia, wykonywanych przez skarżącego w 2012 r. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ wystąpił do Kierownika Samodzielnej Sekcji Zamiejscowej Delegatury ABW w [...] z zapytaniem, dotyczącym okresów służby skarżącego w latach [...] - [...]. W odpowiedzi uzyskał informację, iż analiza materiałów archiwalnych wykazała, że istniejące dokumenty potwierdzają wykonywanie przez skarżącego obowiązków służbowych w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu w [...] r., natomiast w pozostałych okresach, tj. w latach [...] - [...] i [...] - [...] czynności takie nie były przez wnioskodawcę realizowane. Z tożsamym zapytaniem organ zwrócił się również do Zastępcy Naczelnika Wydziału Ochrony w [...] DABW w [...], który wskazał dokumenty potwierdzające wykonywanie przez wnioskodawcę czynności w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia w 2012 r., jednocześnie informując, że okresie od 2004 do 2011 r. oraz od [...] do [...]r. skarżący pełnił wyłącznie służbę wartowniczą w ówczesnym Wydziale Zamiejscowym w [...] Delegatury ABW w [...] i nie realizował czynności, wyczerpujących kryteria opisane w § 4 pkt 1 jak też § 4 pkt 2 rozporządzenia. Przedstawione wyżej ustalenia skutkowały wydaniem przez organ zaświadczenia, potwierdzającego realizowanie przez skarżącego w 2012 r. zadań służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, z uwagi na potwierdzenie ww. faktu dokumentami, znajdującymi się w aktach osobowych wnioskodawcy oraz uzyskanymi w wyniku przeprowadzonej kwerendy. W związku z tym, że w wyniku przeprowadzonej kwerendy nie znaleziono dokumentów, potwierdzających fakt pełnienia przez wnioskodawcę służby w latach [...] – [...] oraz [...] - [...] w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, organ zaskarżonym postanowieniem odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Negatywne rozpoznanie wniosku skarżącego, było zatem wynikiem braku dokumentów lub innych danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Należy w tym miejscu zauważyć, że dokumentów takich nie wskazał, ani nie przedłożył organowi także skarżący. W kontekście powyższych rozważań za nieuprawnione uznać należy podnoszone w skardze zarzuty, dotyczące bezprawnego działania organu. Jednocześnie Sąd stwierdza, iż analizując z urzędu wydane przez organ postanowienia nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tym samym, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonych orzeczeń. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).