II SA/Wa 2181/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk (sprawozdawca) Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska Sędzia WSA – Andrzej Góraj Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym – oddala skargę – Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej jako Prezes WAM) decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 w zw. z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. - Dz. U. z 2005 r. Nr 41 poz. 398, ze zm.) i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. na rzecz M. Z.. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes WAM wskazał, iż M. Z. w dniu [...] czerwca 2007 r. wystąpiła o wydanie w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP decyzji przyznającej prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W., który wymieniona zajmuje bez tytułu prawnego. Sąd Rejonowy dla [...] wyrokiem z dnia [...]listopada 2008 r. nakazał M. Z. opuszczenie i opróżnienie ww. lokalu i wydanie go WAM. Jednocześnie Sąd orzekł o braku uprawnień M. Z. do lokalu socjalnego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. orzekł o odmowie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. na rzecz M. Z. Na skutek wniesionego przez stronę odwołania Prezes WAM decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na naruszenia przepisów k.p.a., w szczególności dotyczących umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponownie rozpatrując wniosek M. Z., Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. pismem z dnia [...] marca 2012 r. wezwał stronę do udowodnienia i wykazania, iż znajduje się w sytuacji wyjątkowej. W odpowiedzi na wezwanie M. Z. złożyła do akt sprawy: zaświadczenia lekarskie, wyniki badań, kartę informacyjną ze szpitala, a także dokumenty dotyczące ponoszonych kosztów i opłat oraz zaświadczenie o pobieranym wynagrodzeniu za pracę. W dniu [...] maja 2012 r. strona złożyła oświadczenie, że nie posiada innego lokalu mieszkalnego, domu jednorodzinnego, a także tytułu prawnego do lokalu spółdzielczego, komunalnego na terenie kraju. Dostarczyła też kolejne dokumenty, tj. kopię wniosku o najem lokalu mieszkalnego z zasobu Dzielnicy [...] w W. oraz pismo Wspólnoty Mieszkaniowej [...] popierające starania strony do uzyskania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Ponadto w toku postępowania strona dostarczyła do organu kolejną kartę informacyjną ze szpitala i opinię służbową Wojskowej Komendy Uzupełnień [...], której jest pracownikiem. Nadto przedstawiła orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r., zaliczające M. Z. do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Pismem z dnia [...] października 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. przekazał wniosek M.Z. wraz z aktami sprawy do Prezesa WAM wnioskując o wyrażenie zgody, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...), na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. na rzecz wymienionej. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezes WAM zwrócił wniosek wskazując, że organem właściwym do wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w trybie art 29 powołanej ustawy jest dyrektor oddziału regionalnego WAM za zgodą Ministra Obrony Narodowej, nie zaś Prezes WAM. Nadto Prezes WAM zasygnalizował, iż w przedstawionej sprawie w dniu [...] listopada 2008 r. zapadł wyrok częściowy Sądu Rejonowego dla [...] sygn. akt [...] nakazujący pozwanej M. Z. opuszczenie i opróżnienie zajmowanego lokalu oraz przekazanie go do dyspozycji Agencji oraz orzekający o braku uprawnień pozwanej do lokalu socjalnego. Stąd organ I instancji winien wyjaśnić dlaczego odstąpił od wykonania powyższego wyroku, mając na uwadze niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych w garnizonie W.. Na wezwanie Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. strona dołączyła do akt sprawy odpowiedź z Wydziału Zasobów Lokalowych Dzielnicy [...] o braku możliwości przydziału na jej rzecz lokalu z zasobów komunalnych z uwagi na niespełnienie kryterium dochodowego, a także złożyła oświadczenie syna, iż studiuje w W. i M. Z. przekazuje mu miesięcznie 250 Euro. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. odmówił przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. na rzecz M. Z. Organ I instancji uznał bowiem, iż przedstawiona przez stronę sytuacja mieszkaniowa i finansowa nie daje podstaw do uznania jej za wyjątkową. Od decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. pełnomocnik M. Z. wniósł odwołanie, w który podniósł zarzut naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzi wyjątkowa sytuacja. Nadto podniósł zarzut: 1) naruszenia art. 7, 12 i 17 k.p.a., poprzez pominięcie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w szczególności przez niepodjęcie wszelkich możliwych czynności, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co skutkowało także naruszeniem zasady wnikliwości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., 2) sprzeczności istotnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, 3) dokonania przez organ arbitralnej, nielogicznej i niezgodnej z zasadami współżycia społecznego i doświadczenia życiowego oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Z tych powodów pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o przyznaniu M. Z. prawa do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Prezes WAM nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2013 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, iż w dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), która przepisem art. 1 pkt 28 zmieniła dotychczasowe brzmienie przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...). Jednakże zgodnie z art. 18 ust. 1 tej noweli, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym. Strona złożyła wniosek w sprawie przydziału lokalu przy ul. [...] w W. przed dniem 1 lipca 2010 r., zatem podlegał on rozpatrzeniu zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu, w tym art. 29, w brzmieniu sprzed wskazanej wyżej nowelizacji. W świetle zaś art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...), warunkiem prawnej dopuszczalności przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym jest spełnienie dwóch akcentowanych przez ustawodawcę przesłanek: wyjątkowości sytuacji oraz zgody Ministra Obrony Narodowej. Organ administracji rozstrzyga zatem w ramach uznania administracyjnego w granicach obowiązującego prawa, co oznacza, że musi wyważyć pomiędzy słusznym interesem strony, a interesem społecznym. W praktyce wyważenie między interesem społecznym a słusznym interesem obywateli, wyznaczane jest przede wszystkim okolicznościami konkretnego przypadku, które powinny być analitycznie wykazane w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. W analizowanej sprawie o wyjątkowości sytuacji strony nie świadczy brak środków na zakup bądź na wynajem mieszkania we własnym zakresie. W takiej sytuacji znajduje się wiele osób. Zaspokajanie zaś potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach należy do zadań własnych gminy, zgodnie z ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Gminom, w przeciwieństwie do WAM, ustawodawca przyznał środki na realizację zadań w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób o niskich dochodach. M. Z. wystąpiła z wnioskiem o przydział lokalu komunalnego do właściwej gminy. Jak wynika z dołączonych do akt administracyjnych pism Wydziału Zasobów Lokalowych Urzędu [...] w W., strona nie kwalifikuje się, z uwagi na wysokość osiąganych dochodów, do otrzymania lokalu z zasobów komunalnych. Zatem strona nie jest osobą kwalifikującą się do szczególnej opieki powołanych do tego organów, tym bardziej WAM nie jest do tego zobowiązana. Stąd Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM po zwrocie przez Prezesa WAM wniosku o wydanie na rzecz skarżącej decyzji o prawie zamieszkiwania. w trybie art. 29 ww. ustawy, uznał iż nie ma podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony. Zatem zarzut pełnomocnika strony, że organ I instancji w sposób nieuzasadniony dokonał odmiennej analizy materiału dowodowego i okoliczności sprawy należało uznać za chybiony. Wobec powyższego, w ocenie Prezesa WAM, nie jest możliwe potraktowanie sytuacji strony za bardzo rzadką, szczególnie wyrażającą się czymś, niezwykłą lub osobliwą, czyli wyjątkową w rozumieniu ustawy. Problemy, z jakimi boryka się skarżąca sprowadzają się w istocie do braku innego mieszkania. Z dołączonych przez stronę dokumentów, w tym rachunków za ponoszone koszty związane z nauką syna, opłaty za lokal i media, nie wynika nic wyjątkowego. Są one udziałem szerokiego kręgu osób funkcjonujących w społeczeństwie. Podnoszona przez stronę niemożność zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie staje się udziałem dużej części rodzin. Zjawisko to ma wymiar powszechny i akceptowany, a tym samym nie może jawić się jako kryterium wyjątkowości. Także fakt zakwalifikowania strony do osób o lekkim stopniu niepełnosprawności nie wyklucza jednak jej zdolności do wykonywania pracy. M. Z. jest zatrudniona na umowę o pracę i w związku z tym osiąga określone dochody. Zatem może samodzielnie funkcjonować i zaspokajać swoje potrzeby życiowe, w tym mieszkaniowe, we własnym zakresie. O wyjątkowości sytuacji nie może także przesądzać wskazana przez stronę okoliczność, iż przedmiotowy lokal został przydzielony jej krewnej w wyniku zamiany poprzednio zajmowanego lokalu komunalnego, w konsekwencji czego M. Z. została pozbawiona możliwości wstąpienia w stosunek najmu na podstawie art. 691 Kodeksu cywilnego (co miałoby miejsce w przypadku zajmowania poprzedniego lokalu). Odnosząc się do powyższego zarzutu organ stwierdził, iż to krewna strony A. B. wyraziła zgodę na taką zamianę. Kwestię zaś ustalenia, z powództwa strony, istnienia stosunku najmu ww. lokalu, po śmierci A. B. rozstrzygnął Sąd Rejonowy dla [...] w wyroku z dnia [...] grudnia 2002 r. sygn. akt [...] oddalając powództwo strony. Rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego podtrzymał Sąd Okręgowy w W. [...] w wyroku z dnia [...] października 2002 r., którym oddalił apelację od ww. wyroku. Nadto Sąd Rejonowy dla [...] wyrokiem częściowym z dnia [...] listopada 2008r, sygn. akt [...] nakazał M. Z. opróżnienie zajmowanego lokalu przy ul. [...] w W. i orzekł o braku uprawnień pozwanej do lokalu socjalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia tegoż Sądu z wyroku z dnia [...] grudnia 2002 r., iż art. 691 Kodeksu cywilnego nie ma zastosowania do sytuacji prawnej M. Z., bowiem nie należała ona do kręgu osób bliskich wymienionych w art. 9 Prawa lokalowego i nie zawarła ważnej umowy o opiekę. Odnośnie podnoszonych w odwołaniu okoliczności, że organ I instancji oceniając sytuację strony pominął fakt, iż na mocy umowy zawartej w dniu [...] stycznia 2003 r. o podział majątku wspólnego zrzekła się ona prawa do własnościowego lokalu spółdzielczego w B., na rzecz męża, organ odwoławczy podniósł, iż M. Z. już od 1995 r., kiedy to została wezwana przez wojskowe organy kwaterunkowe do opróżnienia lokalu przy ul. [...] w W., wiedziała że nie dysponuje tytułem prawnym do tegoż lokalu. Kolejne działania organów WAM (od 1996 r.) nie pozostawiały wątpliwości, że ciąży na stronie obowiązek opróżnienia zajmowanego lokalu. Czynione we własnym zakresie działania w kwestii uzyskania tytułu prawnego do lokalu, na drodze sądowej, nie przyniosły pozytywnego skutku. W tej sytuacji dobrowolne zrzeczenie się praw do lokalu w B., który stanowił majątek wspólny małżonków i rezygnacja z jakiejkolwiek gratyfikacji finansowej było indywidualną decyzją strony. Nie można zatem uznać tej sytuacji za wyjątkową obligującą organ do wydania pozytywnej decyzji o prawie zamieszkiwania. Ponadto obok szczegółowej analizy sytuacji strony, organ I instancji zobowiązany był zbadać także własne możliwości załatwienia jej wniosku — w kontekście liczby żołnierzy zawodowych oczekujących na zrealizowanie ich potrzeb mieszkaniowych. Statutowym obowiązkiem WAM, wynikającym z przepisów ustawy o zakwaterowaniu (...) jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Obowiązek ten jest więc uprzywilejowany i podlega — co do zasady — zaspokojeniu przed interesem innych osób. Stanowisko takie uzyskało akceptacje w orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym. Zatem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. słusznie podniósł, że w garnizonie W. istnieją niezaspokojone, w znacznym rozmiarze, potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Organ II instancji ustalił, że wg stanu na dzień 31 sierpnia 2013 r., na realizację prawa do zakwaterowania w lokalu mieszkalnym/kwaterze oczekiwało w garnizonie [...] żołnierzy zawodowych posiadających członków rodziny i 1450 żołnierzy zawodowych nieposiadających członków rodziny. W tej sytuacji rozporządzanie przedmiotowym lokalem w inny sposób, niż określony powyżej nastąpiłoby z naruszeniem interesów żołnierzy zawodowych, którzy aktualnie oczekują na wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego/kwatery na terenie garnizonu W. Mając powyższe na względzie Prezes WAM stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie uwzględniono całość zgromadzonego w aktach materiału dowodowego i sytuację strony. Ustalenia te mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Wobec tego nie ma podstaw do stwierdzenia, iż organ I instancji przekroczył granice uznania administracyjnego. Decyzja Prezesa WAM z dnia [...] września 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej rzez M. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, strona zarzuciła kwestionowanym decyzjom naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj.: 1) art 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., poprzez uznanie, iż sytuacja przedmiotowej sprawy nie jest "sytuacją wyjątkową" w rozumieniu ww. przepisu, pomimo, iż za taką wcześniej została uznana oraz, że odmowę przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. uzasadniają potrzeby mieszkaniowe żołnierz zawodowych w garnizonie, 2) art. 7, art. 2, art. 77, art. 106 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie i nierozpoznanie sprawy w sposób całościowy, dokonywanie przez organ dowolnej i niezgodnej z zasadami współżycia społecznego i doświadczenia życiowego ocen materiału dowodowego zebranego w sprawie, nieprzekazania wniosku o wyrażenie zgody do Ministra Obrony Narodowej - co miało istotny wpływ na jej wynik i wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem słusznego interesu skarżącej jako obywatela i jednocześnie wieloletniego pracownika służby cywilnej RP. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż w niniejszej sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. po uznaniu, iż w przypadku skarżącej zachodzi sytuacja wyjątkowa, przekazał do Prezesa WAM wraz z aktami sprawy wniosek skierowany do Ministra Obrony Narodowej o wyrażenie zgody na wydanie na rzecz skarżącej decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. Prezes WAM przekraczając jednak swoje kompetencje, na etapie postępowania przed organem I instancji, uniemożliwił skierowanie ww. wniosku do Ministra Obrony Narodowej, zobowiązując Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. do ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy — wymuszając w ten sposób na podległym sobie organie decyzję odmawiającą przyznania ww. prawa. W konsekwencji takiego stanu rzeczy, pomimo, iż nie doszło do zmiany okoliczności, a tym samym sytuacji w jakiej się skarżąca znajduje, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. odmówił prawa zamieszkiwania w ww. lokalu nie uzasadniając w żaden sposób zmiany swojej decyzji. Taki stan rzeczy niewątpliwie narusza powołane na wstępie skargi przepisy, jak również narusza słuszny interes strony przedmiotowego postępowania. W ocenie skarżącej, aktywność Prezesa WAM winna sprowadzać się do przekazania Ministrowi Obrony Narodowej wniosku o wyrażenie zgody na wydanie decyzji o prawie do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym na rzecz strony oraz ewentualnego przedstawienia Ministrowi własnej opinii co do zasadności ww. wniosku i możliwości pozytywnego, bądź negatywnego rozpatrzenia sprawy. Odmienne zachowanie Prezesa WAM, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, powoduje pozaprawne oddziaływanie na rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji. Nadto skarżąca podniosła, iż budynek przy ul. [...], w którym znajduje się przedmiotowy lokal mieszkalny, nie jest budynkiem przeznaczonym do zamieszkiwania przez żołnierzy zawodowych. Wszystkie lokale, za wyjątkiem dwóch (w tym lokalu zajmowanego przeze skarżącą) stanowią własność osób prywatnych, a zatem nie są w zasobach WAM. Nieuprawnionym wydaje się zatem uzasadnianie odmowy przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu nr [...] położonym w budynku przy ul. [...] w W. z uwagi na niezaspokojone potrzeby żołnierzy, przy jednoczesnym pominięciu ww. kwestii, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Konieczność zabezpieczenia w pierwszej kolejności potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w W., nie daje podstaw do wydania przez organ ww. decyzji odmownej, jeśli dany lokal nie stanowi kwatery przeznaczonej na zakwaterowanie żołnierzy. Ponadto art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. nie uzależnia przyznania prawa do zamieszkania od faktu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w garnizonie. Taki stan rzeczy ma miejsce dopiero od 1 lipca 2010 r. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Z uwagi na wszczęcie postępowania z wniosku strony z dnia [...] czerwca 2007 r. podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 29 ustawy z dnia [...] czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143). Zgodnie z jego brzmieniem, w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony innej osobie niż żołnierz służby stałej. Powołany przepis uzależnia możliwości wydania pozytywnej dla strony decyzji od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek, tj. wykazania przez stronę wyjątkowej sytuacji, w której się znalazła oraz wyrażenia zgody na wydanie takiej decyzji przez Ministra Obrony Narodowej. Jednakże uzyskanie zgody Ministra Obrony Narodowej jest wymagane wówczas, gdy organ WAM wstępnie oceni, że w sprawie zachodzi sytuacja wyjątkowa i jest możliwe pozytywne załatwienie wniosku wszczynającego postępowanie. Wskazać także należy, iż sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd powinien zatem badać, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Wykładnia zaś przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP prowadzi do wniosku, że wydanie takiej decyzji na korzyść strony nie jest obligatoryjne - a zatem pozostawione jest uznaniu administracyjnemu, którego ramy zakreślają trzy wiodące dyrektywy: równość, proporcjonalność oraz wyważenie interesu strony i interesu publicznego. Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji należy wskazać, iż na wyjątkowość sytuacji składa się - bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe - położenie w jakim się ktoś znajduje. "Wyjątkowo" oznacza w sposób niezwykły, szczególny, bardzo rzadko, w szczególnych przypadkach - "Nowy Słownik Języka Polskiego" Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003 r. W powołanym przez organ wyroku z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1519/07 (publik. LEX nr 512273) NSA stwierdził, iż adresatem decyzji o prawie do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP są osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu WAM w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Z literalnego brzmienia art. 29 powołanej ustawy wynika, iż podmiotem ubiegającym się w tym trybie o prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas określony może być tylko osoba nie będąca żołnierzem w służbie stałej. Przepis ten w istocie ma na celu zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych tym osobom, które zamieszkują w lokalu mieszkalnym z zasobów mieszkaniowych WAM bez tytułu prawnego, a z uwagi na szczególną sytuację życiową (o której mowa powyżej), bądź zasługi dla Obrony Narodowej, wymagają pomocy tego resortu. Innymi słowy, tryb przewidziany w art. 29 powołanej ustawy winien mieć zastosowanie do tej kategorii osób, które ubiegają się o prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z zasobów WAM, a którym nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego na innej podstawie. To na osobie składającej wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, pozostającym w zasobie mieszkaniowym WAM, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ciąży obowiązek wykazania, że znajduje się ona w "sytuacji wyjątkowej". W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie właściwie oceniły sytuację, w jakiej znalazła się skarżąca, zasadnie odmawiając jej cech wyjątkowości. Podkreślenia wymaga, że nadrzędnym ustawowym celem organów wojskowych jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w miejscowości, w której pełnią oni służbę wojskową, zaś wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innym podmiotom stanowi odstępstwo od tej reguły i może być realizowane tylko w sytuacji wyjątkowej. Adresatami decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z zasobów WAM winny być osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, jak ciężka choroba, kalectwo, brak środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi, wymagają zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, swoistej opieki organu WAM. Okoliczności, na które powoływała się skarżąca w toku postępowania administracyjnego, nie dają podstaw do zakwalifikowania ich jako "sytuacji wyjątkowej". Jak wynika z ustaleń organu skarżąca jest osobą legitymującą się lekkim stopniem niepełnosprawności, która to niepełnosprawność nie pływa na aktywność zawodową i zdolność do zaspokajania własnych potrzeb bytowych. Skarżąca jest zatrudniona na stałą umowę i z tego tytułu otrzymuje comiesięczny dochód, który nie kwalifikuje jej do uzyskania lokalu z socjalnego zasobów lokalowych gminy. Podstawowy argument mówiący o braku środków finansowych na zakup lokalu mieszkalnego na wolnym rynku nie świadczy o konieczności zaspokojenia tych potrzeb przez WAM. Wiele gospodarstw domowych w Polsce, w tym jednoosobowych, nie stać na zakup mieszkania na własność na wolnym rynku. Zabezpieczenia tych potrzeb nie można wiązać tylko z prawem własności lokalu mieszkalnego, lecz także z najmem na wolnym rynku, czy pomocą organów samorządowych w zakresie zaspakajania przedmiotowych potrzeb mieszkańców danej gminy. Skarżąca jest wprawdzie jako pracownik cywilny związana z resortem Obrony Narodowej, jednak ta okoliczność, nie może sankcjonować przedkładania jej interesu nad niezrealizowanymi potrzebami żołnierzy zawodowych, których uprawnienia w tym zakresie posiadają gwarancje ustawowe. Także wydatki ponoszone przez skarżąca, w tym wspieranie finansowo syna kształcącego się poza granicami kraju, nie dają podstaw do zakwalifikowania wnioskodawczyni do kategorii osób pozostających w wyjątkowej sytuacji w rozumieniu art. 29 powołanej ustawy. Trudno także upatrywać zasadności wniosku strony w tym, że jej krewna A.B. dokonała zamiany lokalu mieszkalnego z żołnierzem zawodowym i przez to sporny lokal mieszkalny zasilił zasoby mieszkaniowe WAM. Świadomy wybór dokonany wówczas przez ww., zapewne podyktowany potrzebami jej rodziny, wywoływał określone konsekwencje prawne. Nie dawał bowiem uprawnień do zamieszkiwania innym osobom niewymienionym w decyzji przydziału tego lokalu. W związku z tym skarżąca nie może się skutecznie powoływać na jakąkolwiek formę dziedziczenia prawa do tego lokalu, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę prawomocny wyrok Sądu Rejonowego dla [...] (sygn. akt [...]) nakazujący jej opróżnienie i opuszczenie spornego lokalu oraz przekazanie go do dyspozycji WAM. Chybiony jest również zarzut skargi mówiący o tym, że budynek przy ul. [...] nie może być przeznaczony do zamieszkiwania przez żołnierzy zawodowych, bowiem wszystkie lokale, za wyjątkiem dwóch (w tym lokal zajmowany przeze skarżącą) stanowią własność osób prywatnych. Ten pogląd jest oczywiście błędny z tego powodu, iż w świetle art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane poprzez przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Przez "lokal mieszkalny" należy zaś rozumieć samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 oraz z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), będący w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, zwanej dalej "Agencją", stanowiący własność Skarbu Państwa, przekazany Agencji przez Ministra Obrony Narodowej, lokal mieszkalny pozyskany od spółdzielni mieszkaniowej i towarzystwa budownictwa społecznego oraz lokal mieszkalny pozyskany w drodze umowy najmu, leasingu, darowizny albo innej umowy cywilnoprawnej, spadku albo zapisu (art. 1 a pkt 1 tej ustawy), zaś przez "kwaterę" należy rozumieć lokal mieszkalny przeznaczony do zakwaterowania żołnierza zawodowego i ujęty w wykazie kwater. Zgodnie z przytoczonymi regulacjami nie ma przeszkód prawnych, aby pojedyncze lokale mieszkalne będące w dyspozycji Agencji, a znajdujące się w budynku nienależącym do WAM, przeznaczać na zaspokajanie potrzeb żołnierzy poprzez przydział lokalu mieszkalnego. Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na przekroczenie uprawnień przez Prezesa WAM, który adresowany do niego wniosek o wyrażenie zgody w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zwrócił organowi I Instancji, należy wskazać, iż jest on także niezasadny. W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż adresatem wniosku o wyrażenie zgody przez Ministra Obrony Narodowej, powinien być właśnie ten Minister, a nie Prezes WAM, za którego pośrednictwem wniosek jest jedynie kierowany. Z tego też powodu zwrot przedmiotowego wniosku jego autorowi trudno poczytywać za przekroczenie kompetencji. Nie może też być oceniane w kategoriach nadużycia prawa wytkniecie wnioskodawcy, w trybie uprawnień nadzorczych Prezesa WAM, nienależytego uzasadnienia wniosku poprzez całkowite pominięcie analizy potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych garnizonu w.. NSA w wyroku z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 412/12 (publik. LEX nr 1291390) stwierdził, iż "nawet w razie pozytywnego dla strony stanowiska Ministra Obrony Narodowej kierownik oddziału terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie jest pozbawiony prawa do samodzielnej oceny wniosku pod kątem, czy zachodzi przesłanka "sytuacji wyjątkowej", o której mowa jest w przepisie art. 29 ustawy z 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu z dnia 30 czerwca 2010 r. Oznacza to, że w razie oceny, że sytuacja wyjątkowa nie zachodzi, uruchamianie trybu współdziałania organów na podstawie przepisu art. 29 ustawy pozbawione by było jakichkolwiek racjonalnych podstaw. Organ współdziałający w tym wypadku z woli ustawodawcy nie przedstawia bowiem ani swojej opinii ani stanowiska, mogącego mieć znaczenie dla treści decyzji, która ma zostać podjęta, ale jedynie wyraża zgodę na proponowaną przez organ właściwy (zamierzoną uprzednio) pozytywną dla strony decyzję. Brak elementu wolicjonalnego ze strony organu właściwego czyni bezprzedmiotowym zapytanie organu współdziałającego o wyrażenie zgody na czynność przez organ właściwy niezamierzoną". Skoro organ WAM I instancji dokonuje autonomicznej kwalifikacji sytuacji strony, w odniesieniu do przesłanki "sytuacji wyjątkowej" z art. 29 powołanej ustawy, to jest zobligowany do wszechstronnego zbadania stanu fatycznego sprawy, nie tylko okoliczności przemawiających na korzyść strony, ale też przemawiających za interesem społecznym, tutaj utożsamianym z interesem żołnierzy zawodowych. Skoro po uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego w sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. nie dopatrzył się wyjątkowego przypadku sytuacji skarżącej, to nie był obowiązany ponawiać wniosku o wyrażenie przez Ministra Obrony Narodowej zgody w trybie art. 29 powołanej ustawy. W nawiązaniu do powyższego, jak to dobitnie podkreślił Prezes WAM w zaskarżonej decyzji, potrzeby garnizonu w. w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych i ich rodzin są znaczne i w analizowanym przypadku nie można interesu jednostki przedkładać nad interesem publicznym, utożsamianym z zabezpieczeniem potrzeb żołnierza zawodowego realizującego zadania związane z obronnością Państwa. W okolicznościach niniejszej sprawy Prezes WAM nie naruszył granic uznania administracyjnego przyznając prymat interesowi publicznemu nad interesem skarżącej (art. 7 k.p.a.). Wydał rozstrzygnięcie z poszanowaniem reguł procesowych i należycie je uzasadnił. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.