II SA/Wa 2183/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Iwona Dąbrowska (sprawozdawca), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina [...] – oddala skargę – Rada Miasta w [...] w dniu [...] czerwca 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina [...]. Podstawę prawną tej uchwały stanowił przepis art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). W uchwale tej ustalono, że usługi świadczone przez publiczne przedszkola prowadzone przez Gminę [...] w zakresie podstawy programowej określonej w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. nr 14, poz. 17), realizowane są bezpłatnie w wymiarze pięciu godzin dziennie, przez 5 dni w tygodniu, od poniedziałku do piątku od 8:00 do 13:00. (§ 1 uchwały). W § 2 w pkt 1 tej uchwały wskazano, że świadczenia i usługi, udzielane po czasie wymienionym w § 1, realizowane są odpłatnie i obejmują zajęcia opiekuńczo wychowawcze wspierające prawidłowy rozwój dziecka takie jak: 1. gry i zabawy dydaktyczne wspomagające rozwój emocjonalny i społeczny dziecka, 2. zajęcia artystyczne rozwijające twórcze uzdolnienia dziecka, 3. gry i zabawy ruchowe wspomagające rozwój fizyczny dziecka, 4. zajęcia interaktywne rozwijające zainteresowania otaczającym światem. W § 2 w pkt 2 uchwały ustalono odpłatność za jedną godzinę świadczenia, o którym mowa w ust. 1 w wysokości 0,12% minimalnego wynagrodzeniu za pracę, ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. nr 200, poz. 1679 ze zm.), ogłoszonego w drodze obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów na dany rok kalendarzowy. Wskazano również, że opłatę nalicza się za każdą rozpoczęta godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej. Opłaty, o których mowa w ust. 2, wnoszone są przez rodziców (opiekunów prawnych) do dnia 15 każdego miesiąca. W § 3 uchwały Rada Miejska uchwaliła, że rodzice (prawni opiekunowie) w karcie zgłoszenia dziecka do przedszkola deklarują dzienną liczbę godzin korzystania w danym roku szkolnym przez dziecko ze świadczeń opiekuńczo-wychowawczych, o którym mowa w § 2 ust. 1. Miesięczną wysokość opłaty za czas realizacji świadczeń ustala się na podstawie stawki godzinowej, o której mowa w § 2 ust. 2 oraz deklarowanej przez rodziców lub prawnych opiekunów dziecka liczby godzin pobytu w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej. W przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu, opłata o której mowa w § 2 ust. 2, podlega zmniejszeniu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym dziecko było nieobecne. W § 4 wskazano, że szczegółowy zakres świadczeń i odpłatności za świadczenia opiekuńczo-wychowawcze, o których mowa w § 2 określa umowa cywilno-prawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicami (opiekunami prawnymi). Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] pismem z dnia 5 listopada 2012 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagał się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez fakt, iż regulacje § 2 ust. 2 i 3 oraz § 4 zaskarżonej uchwały zostały podjęte z naruszeniem ustawowego upoważnienia, a mianowicie: • poprzez ustalenie w § 2 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały jednej stałej opłaty za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń ponad czas realizacji podstawy programowej, o której mowa w § 1 ust. 1 uchwały, nieuzależnionej w żaden sposób od czasu rzeczywistego korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych świadczonych na rzecz dziecka, co w rzeczywisty sposób narusza zasadę czytelności stanowionego prawa oraz zasadę ekwiwalentności świadczeń; • poprzez ustalenie w § 4 zaskarżonej uchwały, iż szczegółowy zakres świadczeń i odpłatności za świadczenia opiekuńczo-wychowawcze, o których mowa w § 2 określa umowa cywilno-prawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola , a rodzicami (opiekunami prawnymi). W uzasadnieniu skargi argumentowano, że ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego, analiza § 2 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały wskazuje, że ustanowiona przez Radę opłata ma w istocie charakter zryczałtowanej opłaty stałej i w żaden sposób nie jest uzależniona od rodzaju świadczeń faktycznie świadczonych na rzecz dziecka. Tymczasem istotną cechą opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola jest jej ekwiwalentność. Oznacza to, że stanowi ona zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia. Wysokość opłaty za poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole nie może być dowolna. Musi być ona oparta na kalkulacji ekonomicznej i logicznie uzasadniona. Skarżący wskazał, że uchwała winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne, co się na opłacone świadczenie składa, a także określać wysokość opłaty za każde świadczenie z osobna, tak aby rodzice dziecka mieli jasność przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania przez dziecko z usług przedszkola. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona uchwała w tym zakresie nie spełnia przedstawionych kryteriów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając jej zarzuty za bezzasadne. Zauważył, że jak wynika z intencji ustawodawcy , podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Stosownie bowiem do art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, stanowiącego materialnoprawną podstawę działania i wyznaczającego zakres działania organu stanowiącego gminy, przedmiotowa opłata może być pobrana za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu, którego czasokres ustala rada w wymiarze co najmniej pięciu godzin dziennie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Rada Miejska w [...] uprawniona była do ustalenia odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar pięciogodzinnych zajęć bezpłatnych, bez względu na zakres wykonywanych wówczas świadczeń. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 14 ust. 5 ustawy zawierający delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten określa bowiem ramy tych świadczeń. W aktualnym, od 1 września 2010 r., stanie prawnym opłaty te ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący. Przy czym czas bezpłatnych świadczeń nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Należy zwrócić uwagę, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym, stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624 z późn. zm.), dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, był nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991) nowelizacja m. in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne można skrótowo ująć, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie. W związku z tym stwierdzić należy, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół). W związku z tym, zbędne jest powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców. Zaskarżona uchwała nie wprowadza opłaty stałej za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta naliczana jest bowiem za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielane są świadczenia. Nie jest zatem trafny pogląd strony skarżącej, dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, co pozwoliłoby skontrolować ich adekwatność do rodzaju, jakości i czasu trwania świadczeń. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy. Jeżeli opłaty te, jak to wskazano wyżej, pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności. W niniejszej sprawie ustalone opłaty mają właśnie charakter symboliczny. W związku z tym stwierdzić należy, iż przedmiotowa uchwała nie narusza przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jej podjęcia, a dokonana przez stronę skarżącą wykładnia tych przepisów jest błędna. Wskazać należy, że pogląd taki wyrażony został przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 1581/12, który to pogląd Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni akceptuje. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.