II SA/Wa 2184/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Janusz Walawski, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zdolności kandydata do służby w Policji 1. uchyla zaskarżone orzeczenie, 2. zasądza od Centralnej Komisji Lekarskiej w [...] na rzecz skarżącego M. M. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Centralna Komisja Lekarska (CKL) orzeczeniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...], na podstawie 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1822), po rozpatrzeniu odwołania M.M. – kandydata do służby w Policji, utrzymała w mocy orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej (RKL) w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do służby. W uzasadnieniu wskazała, że po zapoznaniu się z dokumentacją orzeczniczo-lekarską i przeprowadzonym ponownym badaniu w dniu [...] czerwca 2016 r. nie znalazła podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia. M.M. jest nosicielem [...], co zgodnie z § 50 p. 8 lit. N załącznika do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2014 r., poz. 1898), oznacza, że jest niezdolny do służby w Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.M. zakwestionował orzeczenie CKL z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie zdolności do służby wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. § 50 p. 8 lit. N rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że jest nosicielem [...], podczas gdy zgodnie z zasadami wiedzy medycznej stan nosicielstwa [...] jest równoznaczny z zakażeniem [...], a to u niego zostało wykluczone, 2. art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., polegające na zaniechaniu przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej i brak podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez niezweryfikowanie wyniku badania laboratoryjnego oraz nieuwzględnienie dołączonego do odwołania wyniku badania wykonanego przez niego metodą [...]. Skarżący zaznaczył, że zaskarżone orzeczenie zostało oparte jedynie na badaniu laboratoryjnym – teście przesiewowym, podczas gdy treść wyniku badania laboratoryjnego wskazywała, iż w przypadku uzyskania wyniku powtarzalnie reaktywnego, jak w jego przypadku, należy go zweryfikować metodą [...], czego nie uczyniono. Podkreślił, że sam wykonał badanie metodą [...] w Laboratorium Analiz Lekarskich [...] w [...], z którego wynika, iż nie jest nosicielem [...], a zatem nie jest nosicielem [...]. Powyższe potwierdził lekarz specjalista chorób zakaźnych w karcie informacyjnej przyszpitalnej Poradni Hepatologicznej w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi było orzeczenie CKL z dnia [...] października 2016 r. nr [...], które dotyczyło określenia zdolności M.M. jako kandydata do służby w Policji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r., poz.1822 ze zm.); zwanej dalej ustawą o komisjach lekarskich oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2014 r., poz. 1898). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wspomniane komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są w omawianym przypadku organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby, stanowią decyzje administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 354/09, LEX nr 586410 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, LEX nr 595620). Od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z art. 32 powołanej ustawy o komisjach lekarskich wynika, że rejonowa komisja lekarska przeprowadza badanie lekarskie kandydata do służby, funkcjonariusza Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Biura Ochrony Rządu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego i Służby Więziennej, funkcjonariusza zwolnionego z tych służb, emeryta, rencisty, pracownika, kandydata do pracy lub osoby skierowanej do komisji lekarskiej, zwanych dalej "osobą badaną", i sporządza protokół badania komisji lekarskiej, który zawiera wyszczególnienie wszystkich chorób i ułomności, także tych, które nie obniżają zdolności do służby (ust. 1). Komisja lekarska może skierować osobę badaną na badanie specjalistyczne, psychologiczne oraz zlecić wykonanie badań dodatkowych w wyznaczonym terminie (ust 2). Natomiast w przypadku gdy przeprowadzone badania i zgromadzona dokumentacja nie pozwalają na wydanie orzeczenia, a z aktualnej wiedzy medycznej wynika, że do wydania orzeczenia niezbędna jest obserwacja w podmiocie leczniczym, komisja lekarska może skierować osobę badaną na taką obserwację. Obserwacja w podmiocie leczniczym może nastąpić po wyrażeniu zgody przez osobę badaną (art. 32 ust. 3). Wskazać należy, że tryb postępowania komisji lekarskich podległych ministrowi spraw wewnętrznych jest trybem odrębnym od trybu uregulowanego przepisami k.p.a. i ma swój autonomiczny byt prawny i znajduje swoje umocowanie w ustawie o komisjach lekarskich, jednak zgodnie z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy k.p.a. W związku z przytoczonymi powyżej przepisami prawa oraz na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy należy zauważyć, że w obu wydanych w sprawie orzeczeniach komisje lekarskie uznały skarżącego za niezdolnego do służby w Policji. Jak wynika z akt sprawy w orzeczeniu RKL w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdziła, że po przeprowadzonym z urzędu komisyjnym badaniu lekarskim M.M. jest niezdolny jako kandydat do służby w Policji z uwagi na nosicielstwo [...] § 50 p. 8 lit. N. Organ odwoławczy, jakim była CKL, w uzasadnieniu orzeczenia zasadniczo odwołała się do treści orzeczenia RKL w [...], a jednocześnie wskazała, że powyższe ustalenia organu pierwszoinstancyjnego potwierdzają przedłożone podczas badania komisyjnego badania laboratoryjne z dnia [...] czerwca 2016 r. W ocenie Sądu uzasadnienie orzeczenia CKL jest bardzo lakoniczne i niejasne. Wskazać należy, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Konieczność taka związana jest przede wszystkim z określoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Strony mają zatem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99, dostępne na stronie internetowej pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Zarówno strona, jak i sąd nie dysponują wiedzą medyczną. Orzeczenie komisji powinno być sporządzone w taki sposób, aby można było dokonać oceny wydanego rozstrzygnięcia, inaczej wymyka się ono spod jakiejkolwiek kontroli. Jest to istotne także z tego powodu, że zaskarżone orzeczenie uniemożliwia skarżącemu podjęcie służby publicznej, a każdemu przysługuje równe prawo do takiej służby. Wprawdzie postępowania przed komisjami lekarskimi podległymi ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są uregulowane w sposób szczególny w ustawie o komisjach lekarskich i nie podlegają wprost regulacjom k.p.a., niemniej jednak, skoro takie orzeczenia są decyzjami administracyjnymi rozstrzygającymi o uprawnieniach funkcjonariusza do pełnienia służby, powinny spełniać minimalne standardy decyzji obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym, a standardy takie są określone w art. 107 k.p.a. Przyjęcie, że zgodna z prawem jest decyzja organu władzy publicznej rozstrzygająca w indywidualnej sprawie bez wskazania faktycznego i prawnego uzasadnienia byłoby nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego, zawartą w art. 2 Konstytucji RP. Komisje lekarskie działające w sprawach funkcjonariuszy, czy kandydatów do służb mundurowych, w zakresie ustalenia zdolności do służby, są organami administracji publicznej i podejmują swe rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Istotnym składnikiem decyzji jest jej uzasadnienie, które jest potrzebne nie tylko po to by przekonać stronę o słuszności rozstrzygnięcia, ale także umożliwić organom wyższej instancji lub sądom kontrolę zaskarżonych aktów. Ponadto w ocenie Sądu znajdująca się w aktach dokumentacja medyczna nie jest jednoznaczna. CKL całkowicie pominęła w procesie orzeczniczym sygnalizowaną przez M.M. w odwołaniu potrzebę zweryfikowania wyniku badania laboratoryjnego, wykonanego w Laboratorium SP ZOZ MSW w [...]. Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z zaleceniem widocznym na wskazanym powyżej wyniku badania laboratoryjnego, w przypadku uzyskania wyniku powtarzalnie reaktywnego należy go zweryfikować badaniem wykonanym metodą [...]. W związku z tym M.M. sam wykonał w dniu [...] czerwca 2016 r. badanie metodą [...] w Laboratorium Analiz Lekarskich [...] w [...] (nie zostało dołączone do odwołania, a według organu znajduje się ono w posiadaniu skarżącego), z którego wynika, iż nie jest nosicielem [...], a zatem nie jest nosicielem [...]. Powyższe potwierdził lekarz specjalista chorób zakaźnych w zaświadczeniu z dnia [...] czerwca 2016 r. wystawionym w przyszpitalnej Poradni Hepatologicznej w [...], w którym wskazał, że wykonany test przesiewowy [...] stwierdza obecność nie [...] a [...], a ponadto test weryfikacyjny [...] dał wynik negatywny i wobec tego nie ma żadnych podstaw, by stwierdzić zakażenie [...], czy też rozpoznać jakiekolwiek nosicielstwo [...]. Zdaniem Sądu, nie odnosząc się do aspektu oceny medycznej, należy stwierdzić, że z punktu widzenia procesowego rację ma M.M. twierdząc, iż jego sprawa nie została załatwiona w oparciu o kompletny materiał dowodowy. Bezspornie wynik badania laboratoryjnego, na którego podstawie wydano orzeczenie RKL w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], zawierało wskazanie, iż w przypadku uzyskania wyniku powtarzalnie reaktywnego należy zweryfikować go metodą [...], czego CKL nie uczyniła. Zatem brak zlecenia przez organ odwoławczy wykonania badania wykonanego metodą [...] celem weryfikacji dotychczasowego wyniku badania laboratoryjnego ma istotne znaczenie dla ustalenia zdolności skarżącego jako kandydata do pełnienia służby w Policji w dacie orzekania. Nie sposób jest bowiem zaakceptować stanowiska CKL, która orzekła, że skarżący jest niezdolny do służby w Policji, bowiem jest nosicielem [...], a jego obecność potwierdza przedłożone podczas badania komisyjnego badanie laboratoryjne z dnia [...] czerwca 2016 r. Powyższe twierdzenie organu odwoławczego, nie ma oparcia w materiale dokumentacyjnym sprawy i jako nieudowodnione wymaga zakwestionowania. W konsekwencji powyższych ustaleń należy stwierdzić, że CKL nie wyjaśniając wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i nie prezentując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia motywów swojego stanowiska, które pozwoliłyby ocenić prawidłowość wydanego orzeczenia, naruszyła przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, a także art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowały treść wydanego w sprawie orzeczenia, które na tym etapie postępowania należy ocenić jako dowolne i przedwczesne. Zatem rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy uwzględni opisane powyżej rozważania Sądu i w ich świetle raz jeszcze oceni stan zdrowia skarżącego, a tym samym jego wpływ na zdolność do służby w Policji, a podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadni. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej powyżej ustawy.