II SA/Wa 2191/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Stanisław Marek Pietras Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. R. na orzeczenie Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie uznania winnym popełnienia zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego i odstąpienia od ukarania 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Szefa Biura Ochrony Rządu na rzecz skarżącego P. R. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Funkcjonariusz Biura Ochrony Rządu [...] P. R. stanął pod zarzutem dyscyplinarnym, że w okresie od [...] października 2013 roku do [...] stycznia 2014 roku w [...] nie wykonał polecenia służbowego wyartykułowanego zarządzeniem Szefa BOR w ten sposób, że będąc zobowiązanym zapisem instrukcji do powiadomienia pisemnie Pełnomocnika Ochrony o utarcie kontroli nad materiałem zawierającym informacje niejawne o klauzuli "[...]" nie uczynił tego, tj. o naruszenie dyspozycji § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2002 r. w sprawie warunków i trybu przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz. U. Nr 78, poz. 711) w zw. z § 1 pkt 2 zarządzenia nr 27/2012 Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia 28 marca 2012 r. w sprawie sposobu i trybu przetwarzania w Biurze Ochrony Rządu informacji niejawnych o klauzuli "zastrzeżone" oraz zakresu i warunków stosowania środków bezpieczeństwa fizycznego w celu ich ochrony i sposobu i trybu przetwarzania w Biurze Ochrony Rządu informacji niejawnych o klauzuli "poufne" w zw. z § 14 ust. 2 Instrukcji w sprawie sposobu i trybu przetwarzania w Biurze Ochrony Rządu informacji niejawnych o klauzuli "zastrzeżone" oraz zakresu i warunków stosowania środków bezpieczeństwa fizycznego w celu ich ochrony. Szef Biura Ochrony Rządu orzeczeniem z dnia [...] października 2014 r., działając na zasadzie z art. 117 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (t.j. Dz. U. z 2014 r. , poz. 170 ze zm.) i § 25 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2002 r. w sprawie warunków i trybu przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu uznał [...] P. R. winnym popełnienia wyżej opisanego czynu dyscyplinarnie zabronionego. Jednakże mając na uwadze dotychczasowy przebieg służby, w tym oceny z opiniowania rocznego (w roku 2013 — wzorowa, w 2012 i 2011 roku - bardzo dobra) oraz nagrody pieniężne przyznane przez Szefa BOR, organ odstąpił od wymierzenia kary. W uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego organ wskazał, co następuje: W dniu [...] grudnia 2013 roku Szef Biura Ochrony Rządu zapoznał się z meldunkiem ówczesnego Szefa Oddziału [...] - [...] P. R., w którym wymieniony oficer wskazał, że " ... w ostatnim okresie w Oddziale [...] miało miejsce zaginięcie dokumentów (m.in. o klauzuli «[...] »), będących na stanie Sekretariatu Oddziału." Rzeczone dokumenty zgodnie z cytowanym meldunkiem zostały odnalezione na terenie Oddziału [...] w dniu 19 grudnia 2014 r. W związku z powyższym Szef BOR wszczął czynności wyjaśniające w tej sprawie i na podstawie zgromadzonych materiałów wszczął postępowanie dyscyplinarne w stosunku do [...] P. R. oraz obwinił go o czyn opisany na wstępie orzeczenia. W związku z powyższym przesłuchano w charakterze świadka [...] K. D. oraz [...] K. W., obie zajmowały się sekretariatem Oddziału [...]. Pierwsza z nich zeznała, że obowiązki służbowe w Oddziale [...] pełniła od [...] lipca 2011 roku. Od samego początku pełniła służbę na stanowisku starszego kancelisty. Ponadto zeznała, że jej bezpośrednim przełożonym w drugiej połowie 2013 roku był P.R. Zeznała, że wymieniony słownie określił, iż ma zajmować się archiwizacją dokumentów i zastępować koleżankę jeśli jej nie będzie. Zeznała, że ujawniono zaginięcie dokumentów w czasie przygotowania do kontroli z OOIN. Było to w sierpniu, wrześniu 2013 roku. Ujawniła brak dokumentów K. W.. O utracie kontroli nad dokumentami dowiedziała się od W. zaraz po tym jak ta stwierdziła ich brak w teczce. Ponadto świadek zeznała, że K. W. poinformowała Szefa o utracie tych dokumentów. [...] W. zeznała, że od lipca 2012 roku pełniła obowiązki w Oddziale [...], mimo zmian etatowych cały czas pracując na tym samym stanowisku. Stanowisku zgodnym z zakresem obowiązków starszego kancelisty. Ponadto zeznała, że po stwierdzeniu braku dokumentów poinformowała o tym Szefa Oddziału [...] i jego zastępcę. Szef - [...] R. stwierdził, że zabrał je M. B., a M. B. stwierdził, że zabrał go Szef R. Zeznała, że o utracie kontroli nad dokumentami niejawnymi informowała bezpośredniego przełożonego pod koniec lipca 2013 roku. Ponadto zeznała, że jest przekonana, że informację o zagubieniu dokumentów przekazała bezpośredniemu przełożonemu nie później niż we wrześniu 2013 roku. Realizując prawa obwinionego w postępowaniu dyscyplinarnym przyjęto w obecności ustanowionego obrońcy wyjaśnienia od [...] R. W przedmiotowych wyjaśnieniach obwiniony stwierdził, że po objęciu stanowiska Szefa Oddziału zorientował się, że panuje w oddziale [...]. Ponadto obwiniony potwierdził, że o niemożliwości odnalezienia dokumentów dowiedział się po swoim powrocie z urlopu na początku września. Poinformowała go o tym [...] W. oraz nie przyznał się do winy. Obwiniony wyjaśniał, że z tego co pamięta przedmiotowe dokumenty zostały okazane mu pod koniec września przez jego zastępcę w obecności innego oficera spoza Oddziału [...]. Weryfikując złożone przez obwinionego wyjaśnienia przesłuchano w charakterze świadka ówczesnego Zastępcę Szefa Oddziału [...] - [...] M. B., który zeznał, że w roku 2013 w trakcie kontroli prowadzonej przez Oddział Ochrony Informacji Niejawnych osoby prowadzące sekretariat zostały poproszone o okazanie dokumentów niejawnych jakie były na stanie sekretariatu. Stwierdził, że wie, iż [...] K. D. i [...] K. W. nie zaznaczyły w książce ewidencji komu przekazały dwa dokumenty zawierające informacje niejawne o klauzuli "[...]". Jak zeznał, z tego co pamięta to dokumenty te w pakiecie razem z jeszcze jednym dokumentem jawnym zostały przekazane Szefowi Oddziału w celu przekazania mu sprawy jako całości, ponieważ miał tę sprawę omówić z ówczesnym przełożonym. Ponadto świadek zeznał, że nie posiada wiedzy na temat tego, czy na terenie Oddziału [...] przed zagubieniem dokumenty niejawne były okazywane funkcjonariuszom spoza oddziału. Na podstawie materiałów przesłanych przez OOIN stwierdzono, że oficer, który rzekomo był obecny przy okazaniu dokumentów w gabinecie Zastępcy Szefa Oddziału [...] w okresie od [...] września 2013 roku do [...] października 2013 roku nie rejestrował swojej obecności w strefie ochronnej Oddziału [...]. W dniu 16 lipca 2014 roku na wniosek obwinionego zapoznano jego i ustanowionego obrońcę z materiałami postępowania. W czasie przedmiotowej czynności obrońca złożył wniosek o uzupełnienia akt postępowania, odnoszący się do uzupełniania akt postępowania dyscyplinarnego, w zakresie podania podstawy prawnej "obowiązku Szefa Oddziału [...]", do powiadamiania pisemnie Pełnomocnika Ochrony o utracie przez pracowników kancelarii kontroli nad materiałem zawierającym informacje o klauzuli "[...]", gdy tymczasem obowiązek taki nałożony jest dyspozycją § 12 ust. 1 pkt 6 zarządzenia nr 38/2010 Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia 28 grudnia 2010 r. - na kierownika kancelarii. Składając przedmiotowy wniosek obrońca powołał się na § 23 ust. 1 cyt. rozporządzenia, co nie znajduje swojego uzasadnienia w aktach sprawy. Przysługujące prawo składania wniosków dowodowych wynika z dyspozycji § 18 ust. 1 pkt. 2 w zw. z § 19 ust. 2 cyt. rozporządzenia i stanowi podstawę do składania wniosków dowodowych w "postępowaniu dowodowym" aż do zapoznania z materiałami zakończonego postępowania. Jeżeli prowadzący postępowanie dyscyplinarne uzna, że zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy dotyczące obwinionego, zapoznaje go z aktami postępowania i poucza o prawie do zgłoszenia w terminie 3 dni wniosków o ich uzupełnienie. O charakterze czynności zapoznania decyduje wyłącznie wola prowadzącego postępowanie dyscyplinarne. Zatem zapoznanie z materiałami, o których mowa w § 23 ust. 1 cyt. rozporządzenia następuje wyłącznie z inicjatywy prowadzącego postępowanie. Po przeanalizowaniu wniosku obrońcy przeprowadzono dowód z zeznań świadka - wieloletniego kierownika kancelarii. Świadek zeznał, że w obecnym stanie prawnym nie ma żadnej podległości służbowej między nim a pracownikami lub funkcjonariuszami pełniącymi służbę na stanowiskach rejestracji dokumentów w poszczególnych komórkach organizacyjnych. Z tego co wie, to zgodnie z etatem to stanowiska rejestracji, ich pracownicy lub funkcjonariusze są częścią danej komórki organizacyjnej i podlegają szefowi takiej komórki. Ponadto zeznał, że podstawowym dokumentem normującym obieg dokumentów niejawnych w BOR jest zarządzenie nr 38/2010 Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie szczególnego sposobu organizacji i funkcjonowania kancelarii tajnych, komórek organizacyjnych innych niż kancelaria tajna odpowiedzialnych za przetwarzanie materiałów niejawnych, sposobu obiegu informacji niejawnych oraz doboru i stosowania środków bezpieczeństwa fizycznego. Obowiązuje również zarządzenie nr 27/2012 Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia 28 marca 2012 roku wprowadzające Instrukcję w sprawie sposobu i trybu przetwarzania w Biurze Ochrony Rządu informacji niejawnych o klauzuli "poufne" oraz Instrukcję w sprawie sposobu i trybu przetwarzania w Biurze Ochrony Rządu informacji niejawnych o klauzuli "zastrzeżone" oraz zakresu i warunków stosowania środków bezpieczeństwa fizycznego w celu ich ochrony. W przypadku utraty kontroli nad dokumentem niejawnym działanie bezpośredniego przełożonego normuje zarządzenie nr 27/2012 w zależności od klauzuli dokumentu, nad którym utracono kontrolę będzie to jedna z wymienionych powyżej instrukcji. Zeznał również, że zgodnie z obowiązującymi instrukcjami bezpośredni przełożony osoby, która stwierdziła utratę kontroli nad dokumentem niejawnym ma obowiązek powiadomienia pisemnie o tym fakcie Pełnomocnika Ochrony. W przypadku BOR przez pojęcie Pełnomocnika ochrony należy rozumieć Pełnomocnika Ochrony Informacji Niejawnych - Szefa Oddziału Ochrony Informacji Niejawnych. Ponadto zeznał, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 6 zarządzenia nr 38/2010, rola kierownika kancelarii jest ograniczona do informowania Pełnomocnika Ochrony o stwierdzonych zagrożeniach w zakresie ujawnienia informacji niejawnych lub kontroli nad nimi. W toku czynności dowodowych przyjęto do akt postępowania dyscyplinarnego kopie "Zakresów zadań oraz obowiązków służbowych" [...] K. D. i [...] K. W. podpisane przez Szefa Oddziału [...] - [...] P. R. W obu zakresach wzmiankowany przełożony stwierdził "Funkcjonariusz odpowiada za realizowanie prawidłowego obiegu i rejestrację dokumentów w Oddziale [...] na podstawie odrębnych przepisów". Obwiniony [...] P. R. pełnił obowiązki Szefa Oddziału [...] w okresie objętym zarzutem dyscyplinarnym opisanym na wstępie orzeczenia (rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.). Na podstawie zeznań świadków ustalono, że to właśnie jemu bezpośrednio podlegała [...] K. W. i [...] K. D. Ponadto nie ma wątpliwości, że wymienione były etatowymi funkcjonariuszami Oddziału [...]. Fakt bezpośredniej podległości wzmiankowanych potwierdzają dołączone do akt zakresy obowiązków datowane na dzień 13 stycznia 2014 r. Dokumenty te zostały podpisane przez obwinionego, a zawierają obowiązki wymienionych podoficerów. Co prawda obwiniony wskazał, że podlegają one Szefowi Oddziału [...] i jego Zastępcy, jednakże stoi to w sprzeczności z podstawową zasadą, iż funkcjonariusz ma tylko jednego bezpośredniego przełożonego. Regulacja ta została wprowadzona w toku trwania czynności wyjaśniających i jako taka nie niesie istotnych dla sprawy zmian. W chwili gdy obwiniony otrzymał informację o utracie kontroli nad materiałami zawierającymi informacje niejawne o klauzuli "[...]" przez funkcjonariuszy pełniących służbę w sekretariacie Oddziału [...] był on bezpośrednim przełożonym osoby, która taki stan stwierdziła. Szef Biura Ochrony Rządu, realizując swoje ustawowe uprawnienia wprowadził w formacji zarządzeniem nr 27/2012 z dnia 28 marca 2012 r. Instrukcję w sprawie sposobu i trybu przetwarzania w Biurze Ochrony Rządu informacji niejawnych o klauzuli "zastrzeżone" oraz zakresu i warunków stosowania środków bezpieczeństwa fizycznego w celu ich ochrony. Na podstawie § 14 ust. 1 wymienionej instrukcji w przypadku utraty kontroli nad materiałami zawierającymi informacje niejawne o klauzuli "zastrzeżone" osoba, która stwierdza jego brak zobowiązana jest zawiadomić swojego bezpośredniego przełożonego. Ust. 2 nakłada natomiast obowiązek na bezpośredniego przełożonego w brzmieniu: "Bezpośredni przełożony po otrzymaniu informacji, o której mowa w ust. 1, powiadamia pisemnie Pełnomocnika Ochrony." Realizując inicjatywę dowodową obwinionego, wykluczono aby we wskazanym okresie na terenie Oddziału [...] przebywał oficer spoza komórki, któremu okazywano rzeczone dokumenty. Ponadto przeprowadzone dowody nie potwierdziły, aby kierownik kancelarii w jakikolwiek sposób był zobowiązany do powiadomienia Pełnomocnika Ochrony o utracie dokumentów zawierających informacje niejawne w innych komórkach niż kancelaria. Nie potwierdzono również żadnej zależności służbowej (relacja przełożony - podwładny) miedzy kierownikiem kancelarii a [...] K. W. i [...] K. D. W tym stanie rzeczy wina obwinionego nie budzi wątpliwości. Dopuścił się on czynu dyscyplinarnie zabronionego opisanego na wstępie niniejszego orzeczenia. Zgodnie z § 34 cyt. Rozporządzenia, wymierzona kara dyscyplinarna powinna być współmierna do czynu popełnionego przez obwinionego. Przy wymiarze kary dyscyplinarnej należy w szczególności uwzględnić charakter czynu, jego skutki, pobudki działania i okoliczności popełnienia, stopień zawinienia, następstwa ujemne dla służby, dotychczasowe wyniki w służbie oraz zachowanie obwinionego przed i po popełnieniu zarzucanego mu czynu. Zatem oceniając powyższe, stwierdzono że przedmiotowe naruszenie dyscypliny służbowej nie miało istotnego wpływu na proces wyjaśnienia okoliczności utraty kontroli nad dokumentami niejawnymi zawierającymi informacje o klauzuli "[...]". Wszystkie niezbędne procedury zostały przeprowadzone, jednakże ich realizacja odbyła się z opóźnieniem. Obwiniony jest funkcjonariuszem z ponad [...] letnim stażem, który w swojej karierze zawodowej w BOR uzyskiwał wysokie wyniki. Świadczą o tym oceny z opiniowania rocznego w roku 2013 - wzorowa, w 2012 i 2011 - bardzo dobra oraz nagrody pieniężne przyznane przez Szefa BOR. W toku postępowania dyscyplinarnego obwiniony nie przyznał się do winy, a złożone wyjaśnienia nie znalazły swojego potwierdzenia w materiale dowodowym. P. R. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe orzeczenie Szefa Biura Ochrony Rządu, zarzucając: 1) Naruszenie § 23 ust. 1, w związku z § 20 ust. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 27 maja 2002 r. w sprawie warunków i trybu przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu, przez pominięcie milczeniem wniosku skarżącego z dnia 16 lipca 2014 r., o uzupełnienie akt postępowania dyscyplinarnego, złożonego w trybie dyspozycji § 23 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia MSWiA; 2) Dwukrotne wzywanie obwinionego przez prowadzącego postępowanie dyscyplinarne, do stawienia się w siedzibie organu, w celu zapoznania się z aktami postępowania dyscyplinarnego, gdy tymczasem z pierwszej czynności takiego zapoznania się, sporządzono notatkę służbową; 3) Uchylenie się organu od wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego, w przypadku braku sprzeciwu co do złożonego wniosku o uzupełnienie akt postępowania dyscyplinarnego z dnia 17 lipca 2014 r. Wskazując na powyższe zarzuty M. R. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, między innymi, iż zgodnie z dyspozycją § 12 ust. 1 pkt 6 zarządzenia nr 38/2010 Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia 28 grudnia 2010 r., obowiązek powiadomienia pisemnie Pełnomocnika Ochrony o utracie kontroli nad materiałem zawierającym informacje niejawne o klauzuli "[...]" nałożony jest na kierownika Kancelarii, co zwalniało skarżącego z tego obowiązku. W odpowiedzi na skargę Szef Biura Ochrony Rządu wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Polemizując z zarzutem skargi, organ wskazał, między innymi, na niewykonanie przez skarżącego § 14 ust. 2 Instrukcji w sprawie sposobu i trybu przetwarzania w Biurze Ochrony Rządu informacji niejawnych o klauzuli "zastrzeżone" oraz zakresu i warunków stosowania środków bezpieczeństwa fizycznego w celu ich ochrony stanowiącej zarządzenie nr 27/2012 r. z dnia 28 marca 2012 r. i podkreślił, iż wskazane w skardze zarządzenie dotyczy obowiązków kierownika kancelarii tajnej i nie ma zastosowania do oceny działania skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga jest zasadne, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych. Zasady postępowania dyscyplinarnego funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu zostały uregulowane w Rozdziale 9 - Odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariuszy (art. 116 – art. 123) ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 170) oraz wydanym na podstawie art. 123 ust. 6 tej ustawy rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2002 r. w sprawie warunków i trybu przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz. U. z 2002 r. Nr 78, poz. 711). Rozporządzenie to stanowi rozwinięcie przepisów ustawy pragmatycznej (porównaj: Urszula Nalaskowska, Komentarz do ustawy o Biurze Ochrony Rządu, w: LEX). W § 6 powyższego rozporządzenia zawarto przykłady naruszeń dyscypliny służbowej. Zgodnie z tym przepisem, naruszeniem dyscypliny służbowej, za które funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną, jest w szczególności: 1) odmowa wykonania albo niewykonanie rozkazu lub polecenia służbowego, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 53 ust. 2 ustawy, 2) zaniechanie czynności służbowej lub wykonanie jej w sposób niedbały lub niezgodny z treścią polecenia, 3) świadome wprowadzenie w błąd przełożonego lub innego funkcjonariusza, jeżeli spowodowało to szkodę dla służby, funkcjonariusza lub innych osób, 4) niedopełnienie obowiązków służbowych lub przekroczenie uprawnień określonych w ustawie, 5) stawienie się do służby pod wpływem alkoholu, środka odurzającego lub substancji psychotropowej oraz spożywanie alkoholu, środka odurzającego lub substancji psychotropowej w czasie pełnienia służby lub w pomieszczeniach służbowych, 6) świadome wprowadzenie się w stan ograniczający zdolność wykonywania obowiązków służbowych lub uniemożliwiający ich wykonanie, 7) porzucenie służby, 8) samowolne oddalenie się z rejonu zakwaterowania bądź nieusprawiedliwione opuszczenie lub niestawienie się do miejsca pełnienia służby, 9) zagubienie lub utrata dokumentów zawierających wiadomości stanowiące tajemnicę państwową lub służbową, 10) znieważenie przełożonego, 11) zawiniona utrata broni służbowej, 12) zawiniona utrata legitymacji służbowej lub identyfikatora służbowego, 13) umyślne naruszenie dóbr osobistych innego funkcjonariusza w czasie pełnienia służby. Zgodnie z zapisem § 28 rozporządzenia orzeczenie dyscyplinarne powinno zawierać określenie czynu przypisanemu obwinionemu - § 28 pkt 4). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżone orzeczenie w sposób istotny naruszyło powyższy przepis, poprzez wadliwe określenie przypisanego P. R. czynu dyscyplinarnego - odmowy wykonania polecenia służbowego. W zaskarżonym orzeczeniu czyn zakwalifikowano z § 6 pkt 1) rozporządzenia. Organ niewykonanie obowiązku wskazanego w § 14 ust. 2 Instrukcji w sprawie sposobu i trybu przetwarzania w Biurze Ochrony Rządu informacji niejawnych o klauzuli "zastrzeżone" oraz zakresu i warunków stosowania środków bezpieczeństwa fizycznego w celu ich ochrony stanowiącej zarządzenie Szefa Biura Ochrony Rządu nr 27/2012 r. z dnia 28 marca 2012 r. uznał za niewykonanie polecenia służbowego. Taka kwalifikacja jest błędna. Zgodnie z treścią § 14 ust. 1 Instrukcji - w przypadku utraty kontroli nad materiałem zawierającym informacje niejawne o klauzuli "zastrzeżone" osoba, która stwierdza jego brak zobowiązana jest zawiadomić swojego bezpośredniego przełożonego. Bezpośredni przełożony po otrzymaniu informacji, o której mowa w ust. 1 powiadamia pisemnie Pełnomocnika Ochrony (§ 14 ust. 2 przywołanej instrukcji). Jak widać z treści § 14 ust. 1 i ust. 2 Instrukcji, niewykonanie pisemnego powiadomienia to zaniechanie wykonania czynności służbowych – czyli naruszenie zakwalifikowane w § 6 pod pkt. 2). Aby mówić o odmowie wykonania albo o niewykonaniu rozkazu lub polecenia służbowego (§ 6 pkt 1) musi wcześniej istnieć wydany konkretny rozkaz albo polecenie służbowe. Rozkaz albo polecenie służbowe ma specyficzną cechę. Musi być skierowany wprost do konkretnego, określonego imiennie adresata – funkcjonariusza zobowiązanego do jego wykonania. Cechy takiej nie ma obowiązek wyartykułowany w ogólnym przepisie zarządzenia, czy instrukcji - obowiązek skierowany do nieokreślonego imiennie adresata, ale do adresatów zbiorowych, sprawujących daną funkcję (np. przełożonego) albo wykonujących dane obowiązki służbowe. W niniejszej sprawie żaden przełożony nie wydawał P. R. rozkazu albo polecenia nakazującego powiadamia pisemnego Pełnomocnika Ochrony o fakcie utraty kontroli nad materiałem zawierającym informacje niejawne o klauzuli "[...]". Natomiast na P. R., jako na przełożonym komórki organizacyjnej, w której utracono kontrolę nad materiałem zawierającym informacje niejawne o klauzuli "[...]", ciążył obowiązek poinformowania pisemnego o tym fakcie Pełnomocnika Ochrony, który to obowiązek wynikał nie z rozkazu czy polecenia wydanego indywidualnie, ale z przepisu wewnętrznego (tu § 14 ust. 2 Instrukcji) określającego czynności (obowiązki) wszystkich przełożonych, którzy powzięli informację o zaistniałej w podległej sobie jednostce organizacyjnej zdarzeniu, którym była utrata kontroli nad materiałem zawierającym informacje niejawne o klauzuli "[...]". Zatem niewykonanie przez P. R. tego obowiązku to zaniechanie czynności służbowej, wypełniające § 6 pkt. 2 rozporządzenia. To niewykonanie polecenia wynikającego z normy ogólnej a nie z rozkazu. Za prawidłowością powyższego rozróżnienia przemawia także wskazany w § 6 pkt. 1 wyjątek – art. 53 ust. 2 ustawy pragmatycznej, wyraźnie odnoszący się do rozkazu. Kwalifikowaną postacią zaniechania czynności służbowej (§ 6 pkt 2) będzie niedopełnienie obowiązków służbowych określonych w ustawie (§ 6 pkt 4 rozporządzenia). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skoro w § 6 przedmiotowego rozporządzenia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał rozróżnienia, między innymi, pomiędzy takimi czynami jak: odmowa wykonania albo niewykonanie rozkazu lub polecenia służbowego (pkt 1), zaniechanie czynności służbowej (pkt 2), to organ powinien rozróżnienia te odpowiednio stosować. Zatem skoro organ przypisuje skarżącemu "...nie wykonanie polecenia służbowego, wyartykułowanego zarządzeniem..." to konsekwencją tak sformułowanego zarzutu powinno być przypisanie w opisie zarzucanego czynu naruszenia § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2002 r. Prawidłowe sformułowanie opisu zarzucanego czynu ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygania sprawy, zwłaszcza w postępowaniu dyscyplinarnym. Nie może być ani ono dowolne, ani dorozumiane. Nie bez przyczyny w § 28 pkt 4 rozporządzenia, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawarł zapis, iż orzeczenie dyscyplinarne powinno zawierać określenie czynu przypisanemu obwinionemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest sądem rozstrzygającym kasacyjnie. Nie może zatem w inny sposób wyeliminować wyżej stwierdzonego uchybienia organu, jak tylko poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 132, art. 145 § 1 ppkt 1 c oraz art. 152 i art. 200 przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.