II SA/Wa 2194/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] o uznaniu W. K. za osobę bezrobotną z dniem [...] marca 2003 r. oraz przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] marca 2003 r. w wysokości 597,90 zł miesięcznie. Minister wskazał, że w dniu [...] września 2002 r. W. K. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] w celu rejestracji jako osoba bezrobotna. Decyzją z dnia [...] września 2002 r. nr [...] Starosta [...] uznał wymienionego za osobę bezrobotną od dnia [...] września 2002 r. oraz przyznał prawo do zasiłku w wysokości 120% podstawowej wysokości zasiłku, czyli 597,90 zł miesięcznie, po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania, tj. od dnia [...] września 2002 r. na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy. W dniu [...] lutego 2003 r. W. K. złożył oświadczenie, że w miesiącu lutym 2003 r. uzyskał dochód ze sprzedaży akcji w wysokości przekraczającej połowę najniższego wynagrodzenia. Został poinformowany o konieczności ponownej rejestracji w okresie pomiędzy [...] a [...] marca 2003 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] Starosta [...] stwierdził utratę przez stronę statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] lutego 2003 r. oraz utratę prawa do zasiłku z dniem [...] lutego 2003 r. W dniu [...] marca 2003 r. W. K. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] w celu rejestracji jako osoba bezrobotna. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] Starosta [...] uznał wymienionego za osobę bezrobotną od dnia [...] marca 2003 r. oraz przyznał prawo do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 597,90 zł miesięcznie. Następnie decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] Starosta [...] stwierdził utratę przez stronę prawa do zasiłku od dnia [...] października 2003 r. W dniu [...] lipca 2006 r. W. K. utracił status osoby bezrobotnej. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. W. K. wystąpił z wnioskiem m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2003 r. nr [...]. Minister przedstawił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a. oraz wyjaśnił specyfikę i charakter trybu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Wskazał, że Starosta [...] wydając decyzję z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] działał na postawie art. 25 ust. 11, art. 23 ust. 1 pkt 1 oraz art, 6 pkt 6 lit. a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56, z późn. zm. – brzmienie obowiązujące w dniu wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] marca 2003 r.). Minister stwierdził, że decyzja Starosty [...] składa się z dwóch elementów, tj. rozstrzyga kwestię statusu W. K. oraz przysługiwania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Odrębne są podstawy prawne regulujące powyższe kwestie, wobec powyższego każdy z powyższych elementów może być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji. Minister stwierdził, że w części dotyczącej statusu osoby bezrobotnej powyższa decyzja jest prawidłowa, ponieważ W. K. spełniał przesłanki wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu. W dniu rejestracji był osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie, nieuczącą się w szkole w systemie dziennym. Z tego względu uzyskał status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji. W ocenie Ministra Starosta [...] w decyzji z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] prawidłowo uznał W. K. za osobę bezrobotną od dnia [...] marca 2003 r. Oceniając problem właściwości miejscowej organu Minister wskazał, że W. K. w 2003 r. zamieszkiwał w [...], wobec czego organem właściwym do jego rejestracji i rozstrzygnięcia kwestii przysługiwania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych był Starosta [...]. W konsekwencji nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Minister wskazał również, że W. K. był zarejestrowany jako osoba bezrobotna, utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu uzyskiwania dochodu w wysokości przekraczającej połowę najniższego wynagrodzenia miesięcznie i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 7 dni od dnia osiągania dochodu przekraczającego połowę najniższego wynagrodzenia miesięcznie. W konsekwencji spełniona została dyspozycja art. 25 ust. 11 ustawy o zatrudnieniu. Zdaniem Ministra nie zaistniała przesłanka nieważnościowa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister wskazał również, że decyzja Starosty [...] jest jedynym rozstrzygnięciem w kwestii uznania strony za osobę bezrobotną oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wobec powyższego nie zaistniała przesłanka, o której mowa w 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a ponadto Starosta [...] skierował decyzję z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] do W. K., a zatem strony postępowania. Decyzja nie została zatem wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Minister stwierdził też, że decyzja Starosty [...] była wykonalna w dniu jej wydania, a zatem nie zachodziła przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., jak również jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.). Decyzja Starosty [...] nie jest dotknięta wadą nieważności z tego powodu, że zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, bowiem nie istnieje przepis szczególny prawa materialnego, który przewidywałby taką sankcję, a tym samym nie zachodzi przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Minister podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i postępowanie, w którym badaniu podlegają ściśle określone przesłanki nieważności. Nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. W odniesieniu do zarzutu przedstawionego w odwołaniu, że W. K. nigdy nie otrzymał odpisu decyzji, organ wskazał, że na decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] widnieje własnoręczny podpis strony złożony w dniu [...] marca 2003 r. Minister wskazał również, że art. 150d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy został dodany do ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia (...) ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 164 póz. 1366) z mocą obowiązującą od dnia 1 listopada 2005 r., a zatem już po wydaniu decyzji przez Starostę [...]. Ponadto Minister podzielił stanowisko Wojewody, iż W. K. nie spełniał kryterium wieku wynikającego 37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu pozwalającego na przyznanie mu świadczenia przedemerytalnego. Decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi W. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o jej uchylenie zarzucił rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu skargi podniósł, że decyzja z dnia [...] października 2003 r. nigdy nie weszła do obrotu prawnego, ponieważ nie została mu prawidłowo doręczona, co uniemożliwiło jej zaskarżenie. Skarżący podniósł, że w międzyczasie zmieniały się przepisy prawa, w tym przepisy umożliwiające uzyskanie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Skarżący wskazał na art. 150d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Podniósł, że przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego zgodnie z tym przepisem nie było uzależnione od osiągnięcia określonego wieku ale od stażu pracy. Skarżący podniósł, że decyzja z dnia [...] października 2003 r. o utracie przez niego prawa do zasiłku nie uprawomocniła się do 2019 r., a tym samym nie uprawomocniła się w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie innych ustaw. Z powyższego skarżący wyprowadził wniosek, iż przepisy powołanej ustawy miały zastosowanie w jego sprawie, jako pozostającej w toku. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zarzut braku prawidłowego doręczenia decyzji z dnia [...] października 2003 r. nie ma wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ przedmiotem prowadzonego postępowania była decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2003 r. nr [...]. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu [...] marca 2003 r. Zainteresowany potwierdził ten fakt własnoręcznym podpisem złożonym na decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. odpowiadają prawu. Organy nie naruszyły w tej sprawie ani przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania. Nadzwyczajne postępowanie administracyjne (nieważnościowe) zainicjowane wnioskiem skarżącego zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organy zebrały pełny materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia w trybie nieważnościowym i zasadnie stwierdziły, że w sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek umożliwiających wyeliminowanie ze skutkiem ex tunc decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] uznającej stronę za osobę bezrobotną z dniem [...] marca 2003 r. oraz przyznającej stronie prawo do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] marca 2003 r. w wysokości 597,90 zł miesięcznie. Podkreślenia wymaga, że sprawa niniejsza nie stanowi kolejnej instancji postępowania, w którym rozstrzygane byłyby kwestie uprawnień strony, czy to w zakresie uznania za osobę bezrobotną, czy też prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W niniejszej sprawie nieważnościowej organy nie rozstrzygały też o prawie strony do zasiłku przedemerytalnego. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Prawidłowo organ nadzoru, a następnie Minister stwierdzili, że decyzja Starosty [...] nr [...] nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ nadzoru ustalił, że decyzja nr [...] wydana została przez właściwy organ. Ustalenie to jest prawidłowe. W sprawie nie zaszła zatem przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie trafnie organy stwierdziły, że decyzja Starosty [...] nr [...] nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa. W sprawie tej nie występuje oczywista sprzeczność pomiędzy zastosowanymi przepisami prawa a rozstrzygnięciem. Minister zasadnie wskazał, że decyzja Starosty nr [...] o uznaniu W. K. za osobę bezrobotną z dniem [...] marca 2003 roku oraz o przyznaniu mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] marca 2003 r. w wysokości 597, 90 zł miesięcznie wydana została z zastosowaniem właściwych przepisów prawa. Decyzja nr [...] nie dotyczy też sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i została skierowana do strony, a zatem nie zaszły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a. Organ ustalił też, że decyzja Starosty nr [...] doręczona została stronie, na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach sprawy widnieje własnoręczny podpis W. K. opatrzony datą [...] marca 2003 r. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego. Trafnie Minister wskazał, że kwestia doręczenia decyzji z dnia [...] października 2003 r. pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Postępowanie nieważnościowe nie dotyczyło bowiem decyzji z dnia [...] października 2003 r. Organy trafnie ustaliły, że w sprawie nie zaszła także żadna z pozostałych przesłanek nieważności, tj. przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 5-7 k.p.a. W związku z tym, że decyzja Starosty [...] nr [...] nie była obarczona żadną z wad kwalifikowanych, zasadnie Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności. Minister prawidłowo zastosował zaś art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując decyzję Wojewody [...] w mocy. Uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji spełniają wymogi art. 107 § 3 k.p.a. i potwierdzają, że organy dokonały wszechstronnych rozważań w zakresie oceny wystąpienia w sprawie kwalifikowanej wadliwości. Z uzasadnień decyzji wynika też jednoznacznie dlaczego organy podjęły takie a nie inne rozstrzygnięcia. Dodatkowo wskazania wymaga, że organy odniosły się w uzasadnieniach decyzji także do podnoszonej przez stronę kwestii uprawnień do zasiłku przedemerytalnego wskazując, że powoływany przez stronę przepis art. 150d został dodany do ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia (...) ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 164 póz. 1366) z mocą obowiązującą od dnia 1 listopada 2005 r. Podkreślenia wymaga, że ocena wystąpienia w sprawie kwalifikowanej wadliwości dokonywana jest na dzień wydania kwestionowanej w sprawie decyzji. Trafnie więc organ stwierdził, że wejście w życie art. 150d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie stanowi podstawy do wyeliminowania decyzji Starosty [...] nr [...] z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w wyroku.