II SA/Wa 2211/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej - oddala skargę - W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianował J. G. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...]w korpusie [...] Służby Celnej. Ww. akt mianowania J. G. otrzymała w dniu [...] listopada 2009 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. skierowanym do Dyrektora Izby Celnej w [...] J. G. wezwała ww. organ do usunięcia naruszenia prawa oraz mianowanie na stopień służbowy w korpusie [...] na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że pełniła służbę na stanowiskach kierowniczych, takich jak: p.o. kierownika [...] w okresie od [...] września 2001 r. do [...] marca 2002 r., kierownika [...] od [...] marca 2002 r. do [...] kwietnia 2002 r., kierującej [...]od [...] maja 2002 r. do [...] września 2003 r., kierownika [...]od [...] września 2003 r. do [...] listopada 2006 r., p.o. Naczelnika Wydziału [...] od [...] lutego 2007 r. do [...] maja 2007 r. oraz Naczelnika Wydziału [...] od [...] maja 2007 r. do [...] marca 2008 r. Spełniała zatem warunki wymienione w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, bowiem przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowała stanowiska związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, zaś użyte w ustawie sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" oznacza, że chodzi o czas istniejący przed dniem wejścia w życie ustawy, a niekoniecznie istniejący do dnia wejścia ustawy w życie. Następnie akt mianowania stał się przedmiotem skargi J. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], który postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 209/10, odrzucił skargę, uznając, że akt dotyczący mianowania na stopień służbowy nie jest decyzją administracyjną z zakresu ustalonego w art. 188 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, nie może być poddany kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. W dniu [...] maja 2010 r. J. G. złożyła pozew do Sądu Rejonowego w [...], w którym wniosła o zmianę powyższego aktu mianowania w ten sposób, że winna być mianowana z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień [...] lub [...] w korpusie [...] Służby Celnej oraz o zasądzenie dodatku za stopień służbowy w wysokości 1813,79 zł. W wyniku dwuinstancyjnego postępowania sądowego, pozew został przekazany do rozpoznania przez Dyrektora Izby Celnej w [...], który pismem z dnia 10 maja 2010 r. przekazał sprawę Szefowi Służby Celnej celem rozpatrzenia jako odwołanie. Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt mianowania w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił m.in., że akt mianowania nie zawierał pouczenia co do przysługującego środka zaskarżenia. Wady w zakresie braku lub nieprawidłowego pouczenia o środkach odwoławczych nie mogą z woli ustawodawcy szkodzić stronie. W przypadku, gdy organ błędnie pouczył stronę, że od decyzji nie służy odwołanie, czy też w ogóle tego nie uczynił i strona nie wniosła odwołania, może skutecznie dopełnić aktu wniesienia odwołania w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa. Powyższe wynika z faktu, że w takich przypadkach 14-dniowy termin na wniesienie odwołania na tę decyzję nie biegnie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2669/11 została przez Sąd uchylona. Sąd stwierdził, że Szef Służby Celnej w postępowaniu prowadzonym w drugiej instancji nie wyjaśnił podstawowej kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy na tym etapie postępowania. Nie ustalił mianowicie, które z dwóch pism Skarżącej (pismo z dnia [...] grudnia 2009 r., czy też pozew z dnia [...] maja 2010 r.) jest środkiem zaskarżenia oraz nie pouczył strony o przysługujących jej w tym zakresie uprawnieniach, ani o dwóch odmiennych skutkach prawnych łączących się z uznaniem któregoś z tych pism za odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji – aktu mianowania wydanego w dniu [...] listopada 2009 r. przez Dyrektora Izby Celnej w [...]. Sąd zobowiązał organ do wyjaśnienia z udziałem skarżącej charakteru prawnego wniesionych przez nią pism w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. W odpowiedzi z dnia [...] września 2012 r. na zapytanie organu strona poinformowała, że pismo z dnia [...] grudnia 2009 r. skierowane do Dyrektora Izby Celnej w [...] i zatytułowane "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" należy traktować jako odwołanie od aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. , natomiast pozew z dnia [...] maja 2010 r. – jako uzupełnienie odwołania. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia [...] listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323), zgodnie z którym w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej w zakresie stopnia służbowego na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle ww. przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. J. G. w odwołaniu domaga się mianowania na stopień w korpusie [...] Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Badając zasadność żądania J. G. mianowania na stopień w korpusie [...] Służby Celnej, Szef Służby Celnej doszedł do przekonania, że w rozpatrywanym przypadku przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczył bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 30 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach osobowych wynika zaś jednoznacznie, że w dacie tej odwołująca zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...]. Stanowisko [...]nie zostało natomiast zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Mianowanie do korpusu [...] Służby Celnej, o którym mowa w art. 223 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., dotyczyło wyłącznie funkcjonariuszy zajmujących bądź wyższe stanowiska kierownicze, bądź stanowisko: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Również posiadany przez odwołującą stopień służbowy [...], nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie [...] Służby Celnej. Wobec powyższego obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w [...] było mianowanie J. G. na stopień w korpusie [...] Służby Celnej – zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Organ wskazał, iż nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez Odwołującą stanowisk związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, co znajduje potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w aktach osobowych. Jednakże, przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie [...] Służby Celnej uzależnia od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. W zaistniałej sytuacji przez wzgląd na to, że w dniu [...] października 2009 r., tj przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, strona zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień [...] – przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Organ zwrócił uwagę, że przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", co oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Powyższe znajduje potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. Skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło bowiem w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to nie dostosowanie, czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie. Tymczasem mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy stanowiło awans. W świetle powyższego, w ocenie Szefa Służby Celnej, zasadne jest rozumienie art. 223 ustawy o Służbie Celnej i określonych w tym przepisie zasad określania stopni służbowych jako przepisów, które za podstawę do ustalenia nowego stopnia służbowego przyjmują stan zastany z chwili utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Mając na względzie przedstawione wyżej argumenty, organ stwierdził, iż mianowanie J. G. na stopień służbowy mieszczący się w ww. korpusie nastąpiło bowiem z uwzględnieniem wszelkich wymogów określonych przez ustawodawcę w art. 223 ustawy o Służbie Celnej. W myśl z art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6, uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Mając na uwadze ww. kryteria, Dyrektor Izby Celnej w [...] dokonując mianowania odwołującej na stopień służbowy, wziął pod uwagę okres służby funkcjonariusza, wykształcenie, studia podyplomowe, fakt uczestnictwa w misjach zagranicznych lub zespołach organizowanych przez MF w okresie ostatnich 10 lat, zajmowane stanowisko oraz posiadany dotychczas stopień służbowy. Uwzględniając powyższe mianował J. G. na stopień służbowy [...], który jest najwyższym stopniem w korpusie [...] Służby Celnej. Zważywszy, że przed dniem wejścia w życie ustawy J. G. posiadała stopień [...], z mocy art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej przypisana była do korpusu [...] Służby Celnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. G. zarzuciła powyższej decyzji Szefa Służby Celnej naruszenie prawa materialnego, tj. a) przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, iż przesłanką mianowania funkcjonariusza celnego na odpowiedni stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych jest fakt zajmowania przez niego stanowiska wymienionego w tym przepisie w okresie bezpośrednio poprzedzającym wejście w życie ww. ustawy, b) przepisu art. 223 ust. 5 ww. ustawy poprzez jego błędne zastosowanie, pomimo tego, iż w przedmiotowej sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Podnosząc wskazane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej użyty w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany, zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga oceniana w świetle powyższych zasad nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, wykładnia językowa użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko", nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu. Może bowiem oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. W takiej sytuacji nie można poprzestać na wykładni językowej przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, lecz trzeba odwołać się do wykładni systemowej oraz celowościowej, które służą właśnie do rozstrzygania wątpliwości, jakie nasuwa wykładnia językowa, a w szczególności pozwalają uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu czy przepisu. Artykuł 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w jej Rozdziale 14 "Przepisy przejściowe". W przepisach art. 223 ust. 2-6 określone zostały szczegółowo zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich "przed dniem wejścia w życie ustawy" stopni służbowych, do określonych korpusów, bez pozostawienia tych kwestii uznaniu administracyjnemu. Dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. nr 156. Poz. 1641) zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Zgodnie z zasadami wykładni systemowej przepisów prawa nie można interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Skoro celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być, odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, sprowadzająca się do twierdzenia, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Przyjęcie poglądu, prezentowanego przez skarżącego, oznaczałoby, że każdy funkcjonariusz celny, który nawet incydentalnie i to na wiele lat przed dniem wejścia w życie ustawy z 2009 r. zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na takim stanowisku, powinien być mianowany na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Taka wykładnia omawianego przepisu pozostawałaby w sprzeczności nie tylko z celem tej regulacji, ale nade wszystko w sposób nieuprawniony promowałaby tych funkcjonariuszy celnych, którzy zostali pozbawieni stanowisk tych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, bądź przed tą datą stanowiska te utracili. Przedstawione rozumienie przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej znalazło akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1160/12 Sąd ten stwierdził, iż prymat wykładni gramatycznej można zaskarżać tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Zatem tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu może być uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym jest dla wszystkich jednoznaczne. Stan taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, bowiem pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego zwrotu. Jest tak przede wszystkim z tego powodu, że sformułowanie "przed dniem wejścia w życie" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może więc chodzić zarówno o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak i wcześniejszy okres (bardziej odległy w przeszłości) przed dniem, w którym ustawa wchodzi w życie. Owa wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, iż wykładnia językowa niewątpliwie nie jest wystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia. Dlatego w tym zakresie należy odwołać się do innych metod wykładni. Skoro w sprawie bezsporne jest, że w dniu wejścia w życie nowej ustawy pragmatycznej J. G. pełniła służbę na stanowisku [...] i posiadała stopień służbowy [...], to nie było podstaw do mianowania jej na stopień służbowy w korpusie [...] Służby Celnej. Mając na uwadze ostatnio zajmowane stanowisko i stopień służbowy, skarżąca w oparciu o art. 223 ust. 1 i 5 powołanej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej prawidłowo została mianowana na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej. W tym stanie rzeczy zarzuty i wnioski skargi należało uznać za niezasadne. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.