II SA/Wa 2215/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Anna Mierzejewska, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Postępowanie w sprawie zainicjował wniosek P. O. z dnia [...] lutego 2015 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezydent [...] odmówił przyznania stronie żądanego dodatku, podnosząc że wnioskodawca nie zamieszkuje pod wskazanym adresem. Rozpoznając sprawę wskutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2015 r. uchyliło skarżoną decyzję organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślono, iż kluczowe dla sprawy znaczenie ma to, czy wnioskodawca faktycznie zamieszkuje w lokalu, którego dotyczy żądanie przyznania dodatku mieszkaniowego. Według organu odwoławczego Prezydent [...] nie poczynił wystarczających ustaleń dla wyjaśnienia tej materii. Uzasadnienie badanej decyzji było bowiem bardzo lakoniczne. Sam zaś wygląd posesji i budynku nie może stanowić wyłącznego dowodu na fakt niezamieszkiwania tam strony. W celu wyjaśnienia tej kwestii, w ocenie Kolegium, konieczne jest zwrócenie się do sąsiadów strony, w celu uzyskania pisemnych oświadczeń w tej materii, jak też – ewentualnie – zwrócenie się do organów Policji o przeprowadzenie wywiadu lub wizji lokalnej. Od powyższej decyzji skargę do tutejszego Sądu wywiódł P. O., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu strona podkreśliła, iż mieszka w lokalu znajdującym się pod spornym adresem i tam koncentruje swoje sprawy. Skarżący zwrócił też uwagę na fakt, że decyzja organu I instancji winna zostać przez Kolegium uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ odwoławczy miał podstawy do uchylenia decyzji Prezydenta [...] i do przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do istoty niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należało przywołać przepis art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle wyżej przywołanego przepisu, organ odwoławczy może powołać się na omawianą normę tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 K.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (wyrok NSA z 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1274/11). Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a. może więc zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji, co do stanu faktycznego, nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (wyrok NSA z 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2323/12). Dodatkowo podkreślić należało, że instytucja przewidziana w art. 136 K.p.a. winna być wykorzystywana ostrożnie, ale i racjonalnie. Należy bowiem pamiętać, iż wiąże się bezpośrednio z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Zasada ta stanowi zaś niewątpliwie konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej, oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji RP (por. wyrok TK z 14 czerwca 2006 r. sygn. akt K 53/05). Zgodnie zaś z wyżej przywołaną normą konstytucyjną, każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustanowiony przez ustawę środek zaskarżenia musi być dostępny, więc jego uruchomienie powinno zależeć od woli strony i nie może być poddane nadmiernie skomplikowanym rygorom. Środek ten musi też być efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość oceny pierwszo - instancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia lub zmiany (por. L. Garlicki – uwagi do art. 78 Konstytucji RP – Komentarz t. 5 Warszawa 2007, s. 7). Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w pierwszej instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji RP. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w pierwszej instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych, zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi drugiej instancji merytoryczna ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji RP stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom czy arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z 12 czerwca 2002 r. sygn. akt P 13/01). Przechodząc zaś już do meritum niniejszej sprawy uwypuklenia wymagał fakt, iż organ pierwszej instancji nie zebrał kluczowych dla sprawy dowodów. Nie poczynił bowiem ustaleń pozwalających na przyjęcie – ponad wszelką wątpliwość – że wnioskodawca nie mieszka w lokalu, z którym wiąże się wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Ta materia, ma zaś kluczowe znaczenie dla sprawy. Od wyjaśnienia ww. wątpliwości uzależniona jest bowiem możliwość przyznania omawianego dodatku. Zgodzić należało się więc z Kolegium, iż wielka lakoniczność uzasadnienia decyzji organu I instancji uniemożliwiała organowi odwoławczemu kontrolę jej poprawności. Z takiego szczątkowego uzasadnienia Prezydenta [...] nie wynikało to, czy ustalił on poprawnie stan faktyczny sprawy w zakresie koniecznym dla jej rozstrzygnięcia. W związku z wyżej stwierdzonymi brakami w uzasadnieniu decyzji pierwszo instancyjnej, istniały przesłanki do uznania, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej (i to kluczowej dla sprawy) części. Postępowanie to winien więc przeprowadzić organ I instancji. Wyjaśnianie zaistniałych wątpliwości faktycznych przez organ odwoławczy prowadziłoby bowiem de facto do pobawienia strony możliwości rozpoznania jej wniosku w postępowaniu dwuinstancyjnym. Na marginesie dodać zaś należało, iż tutejszy Sąd nie dopatrzył się w decyzji organu I instancji uchybień noszących cechy rażącego naruszenia prawa. Stąd też sugestie strony zwarte w skardze należało uznać za nietrafne. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).