II SA/Wa 2217/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2016 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] września 2016 r., 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz B. S.A. z siedzibą w W. kwotę 697 (słowie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] wydaną w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznych w zakresie przekazania "kopii wszystkich zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych wydanych po 19 października 2012 r. w związku z art. 64 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż B. S.A. w W. wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2016 r. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych wydanych po 19 października 2012 r. w związku brzmieniem z art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Organ w wyniku przeprowadzonej analizy wydał decyzję dnia [...] września 2016 r. znak: [...], w której odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując kwalifikację żądanych informacji jako informacji przetworzonych. Wnoszący podkreślił, iż organ dokonał błędnej kwalifikacji żądanych danych, twierdząc, iż nie stanowią one informacji przetworzonej. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że w sprawie istotne jest to, iż zbadał on dodatkowo z urzędu, przesłankę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu danych określonych wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2016 r. Po analizie informacji organ nie zidentyfikował przesłanki istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Zdaniem organu wskazaną przesłankę należy uznać za wypełnioną w sytuacji, w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli. Wnioskodawca nie wykazał, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji oraz jakiemu dobru uniwersalnemu ma służyć żądana informacja. W tych okolicznościach sprawy nie została, zdaniem organu, wypełniona hipoteza normy prawnej art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, której ziszczenie warunkowało sporządzenie i udzielenie informacji przetworzonej. Wnioskodawca nie wykazał istotnego interesu publicznego w wyznaczonym do tego terminie, brak więc podstaw do przyjęcia, że interes taki istnieje w niniejszej sprawie. GDDKiA ponownie zbadał przesłanki i podstawy kwalifikacji danych wskazanych we wniosku jako informacji przetworzonych. W ocenie organu stan prawny i faktyczny pozwala przyjąć, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] września 2016 r. zostało poprzedzone wnikliwą analizą, a jej wyniki potwierdzają, iż żądane dane stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy. Udostępnienie tych informacji jest uwarunkowane wykazaniem istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w ich uzyskaniu. Wnioskodawca w toku wymiany korespondencji nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, koncentrując się na kwestii kwalifikacji danych. Brak również podstaw do przyjęcia, że interes taki istnieje w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie nie została zatem wypełniona hipoteza normy art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, której ziszczenie się warunkowało sporządzenie i udzielenie informacji przetworzonej. Kwalifikację żądanych danych wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2016 r. jako informacji posiadających przymiot informacji przetworzonych organ oparł na ustaleniu, iż zakres żądanych informacji przekracza ramy normalnego sposobu korzystania z informacji publicznej. Centrala GDDKiA oraz jej 16 oddziałów nie prowadzą rejestrów, zestawień, ewidencji, które umożliwiłyby wygenerowanie danych w żądanym zakresie. Zebranie żądanych danych wymagałoby przeprowadzenia analiz danych pod kątem wybranych kryteriów przez Centralę i 16 Oddziałów GDDKiA, ich identyfikację a następnie analizę. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmuje informacje proste będące w posiadaniu GDDKiA, ale rozmiar i zakres żądanych informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Żądana informacja w jej elementach składowych istnieje, jednak suma informacji prostych nie zawsze pozostaje informacją prostą. GDDKiA nie dysponuje takimi zestawieniami. Zdaniem organu argumenty wnioskodawcy co do interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym. Wnioskodawca jako podmiot wykonujący działalność gospodarczą nie posiada uprawnień i kompetencji pozwalających na prowadzenie działalności naukowej w rozumieniu przepisów o podmiotach i instytucjach badawczych. Żądane informacje nie zostaną zatem wykorzystane w celach "publicznych", a posłużą do realizacji zadań związanych z gospodarczą działalnością wnioskodawcy. Wobec czego, zdaniem organu, strona postępowania nie posiada szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych danych. B. S.A. w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie: ‒ art. 107 § 3 w zw. z art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że organ odniósł się w uzasadnieniu decyzji do stanu faktycznego nieobjętego zakresem przedmiotowej sprawy, wobec czego doszło do nieprawidłowego wyłączenia efektywnej kontroli sądowej oraz instancyjnej rozstrzygnięcia, ‒ art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że organ był zobowiązany do zawiadomienia o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji, ‒ art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] września 2016 r., ‒ art. 7 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że indywidualny interes strony w uzyskaniu informacji przetworzonej nie może być zbieżny z interesem społecznym, ‒ art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do pism składanych w toku postępowania. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego: ‒ art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, mimo że nie wystąpiły ustawowe ograniczenia, ‒ art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez zakwalifikowanie żądanej informacji jako przetworzonej i uznaniu, iż B. S.A. nie posiada szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji w przypadku zakwalifikowania jej przez organ jako informacji przetworzonej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji uchylającej decyzję organu z dnia [...] września 2016 r. oraz orzeczenia o uwzględnieniu wniosku o udostępnienie informacji. Ewentualnie wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji uchylającej decyzję z dnia [...] września 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący zaznaczył, że organ oparł się na błędnej przesłance, uznając, że zebranie dużej liczby informacji prostych będzie stanowić informację przetworzoną. W niniejszej sprawie zachodzi szczelnie istotny interes publiczny, skarżący prowadzi bowiem z Politechniką [...] projekt badawczy pt.: "[...] ". Integralnym elementem projektu badawczego jest analiza dokonana w oparciu o dane objęte wnioskiem. Żądane wnioskiem dane mają na celu zobrazowanie nasilenia ruchu pojazdów nienormatywnych na potrzeby projektu badawczego. Błędne jest zatem przyjęcie, iż brak statusu instytucji badawczej wyklucza w ogóle możliwość prowadzenia badań naukowych. Prowadzenie badań naukowych nie jest w prawie polskim reglamentowane. Ponadto szczególnie istotny interes publiczny polega też na ochronie środków publicznych przed niewłaściwym przeznaczeniem. Skarżący mając na uwadze obszerność żądanych informacji, zauważył, że organ był zobowiązany do zastosowania art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i poinformowania o przyczynach braku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem oraz o tym, w jakiej formie informacja może być niezwłocznie udostępniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji skarżącego do złożenia skargi. Wskazał, iż wniosek o dostęp do informacji publicznej inicjujący niniejszą sprawę został złożony przez M. K. Jednocześnie z treści wniosku nie wynika, iż został on złożony w imieniu i na rzecz spółki B. S.A. M. K. nie wskazał, iż działa jako pełnomocnik Spółki, nie przedłożył żadnego pełnomocnictwa. Zgodnie z danymi zawartymi w rejestrze przedsiębiorstw M. K. nie jest uprawniony do reprezentacji Spółki. W obu decyzjach – jako strona postępowania – został wskazany M. K. Dyrektor Biura [...] z firmy B. S.A. Organ zauważył, że przedmiotowa skarga została złożona przez B. S.A., a więc Spółkę, która nie była wnioskodawcą, ani też nie była adresatem decyzji. W przypadku gdyby Sąd nie uwzględnił, wniosku o odrzucenie skargi, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Skarga okazała się zasadna, lecz z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż sąd uznał skargę za zasadną z przyczyn w niej nie wskazanych. Uzupełniająco należy dodać, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04; z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1086/11). Rozpoznając sprawę w tak określonym zakresie kognicji, Sąd orzekający dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, które spowodowały konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności, z uwagi na najdalej idący wniosek organu o odrzucenie skargi, koniecznym było zbadanie, od kogo pochodził wniosek wszczynający postępowanie oraz jaki podmiot był adresatem zaskarżonej decyzji. Rozważając tę kwestię, stwierdzić należy, iż wniosek z dnia 12 sierpnia 2016 r., podpisany przez M. K., w ocenie Sądu, jest wnioskiem skarżącej Spółki B. S.A., został on bowiem sformułowany przez Dyrektora Biura tej Spółki, na papierze firmowym, a wszelkie dane kontaktowe dotyczyły Spółki i jej pracowników. Nie ma zatem podstaw, by przyjąć, że wniosek ten był wnioskiem osoby fizycznej – pana M. K. Decyzje były kierowane do Spółki, a nie do osoby fizycznej, tak bowiem należy, w ocenie Sądu, odczytać treść decyzji. W treści decyzji – do Spółki, a nie do osoby fizycznej – organ odnosił kwestię posiadania szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. Również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy sformułowany został przez Spółkę, w imieniu której działał M. K. (k-21 akt administracyjnych sprawy). Oceniając przedstawiony stan sprawy, należy wskazać, że zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Ustanowienie pełnomocnika reguluje przepis art. 33 k.p.a., który stanowi, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (§ 1). Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu (§ 2). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony (§ 3). Skoro zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. na pełnomocniku ciąży formalny obowiązek przedstawienia organowi dokumentu pełnomocnictwa, to w razie braku takiego dokumentu, organ powinien zwrócić się do pełnomocnika o uzupełnienie tego braku formalnego. Obliguje go do tego przepis art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa dla M. K., również organ zaniechał usunięcia tego braku formalnego w trybie art. 64 § 2 k.p.a., doręczając jednak wszelką korespondencję w sprawie (w tym obie decyzje) do rąk M. K. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Należy odróżnić stosunek pełnomocnictwa, istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem, od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a. należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 332/01; z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1217/06; z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt II FSK 990/06; z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I GSK 700/06). Organ musi więc dysponować dokumentem, by móc ocenić, czy pełnomocnik rzeczywiście został w postępowaniu ustanowiony. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy spowodowało konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia wniosku organu o odrzucenie skargi, albowiem skarga wniesiona została przez Spółkę B. S.A., zaś wnioskodawcą i adresatem decyzji była również ta Spółka. Z tych też względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na postawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.