II SA/Wa 2234/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Sławomir Fularski Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Zarządu [...] W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nie wyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do najmu lokalu postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej E. S. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300,- (trzystu) złotych tytułem uiszczonego wpisu. Najemcą lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. była J. K., która zmarła w dniu [...] kwietnia 2012 r. Powyższy lokal składa się z [....] pokoju i kuchni o powierzchni mieszkalnej [...] m2 i powierzchni użytkowej [...] m2, zaś E. S., jej wnuczka, była w nim zameldowana od dnia [...] września 2007 r., a jej średni dochód w przeliczeniu na jedną osobę w gospodarstwie domowym wynosi [...] zł. W dniu [...] czerwca 2012 r. skarżąca E. S. złożyła wniosek o zawarcie umowy najmu powyższego lokalu, który od śmierci babci J. K. zajmuje bez tytułu prawnego. W tej sytuacji Zarząd [...] W. w § [...] uchwały z dnia 19 września 2012 r. nr 4605/2012 w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem Miasta Stołecznego Warszawy, działając na podstawie § 45 pkt 2, 4, i 5 oraz § 50 Statutu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy stanowiącego załącznik nr 17 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 32, poz. 453 z późn. zm.) w zw. z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. U. Woj. Maz. nr 220, poz. 9485 z późn. zm.) oraz w zw. z § 28 ust. 1 oraz § 31 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 132, poz. 3937 z późn. zm.), nie wyraził skarżącej E. S. zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do najmu powyższego lokalu. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podano, że skarżąca nie zamieszkiwała i nie prowadziła wspólnie gospodarstwa domowego ze zmarłym najemcą przez okres co najmniej 7 lat, mimo uzyskania zgody na bezpłatne użytkowanie tego lokalu w dniu [...] marca 2006 r. i zameldowała się w nim dopiero w dniu [...] września 2007 r., zaś do tego czasu była zameldowana na stałe w lokalu nr [...] przy ul. [...], którego najemcami są jej rodzice M. i M. S. i lokal ten może zabezpieczać jej potrzeby mieszkaniowe. Dalej dodano, że skarżąca, jako wnuczka najemcy, nie mogła wstąpić w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego i w związku z powyższym jej wniosek został rozpatrzony przez Komisję Mieszkaniową na podstawie cytowanego już wyżej § 31 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy i nie uzyskał pozytywnej opinii, bowiem nie zostały spełnione kryteria z § 31 ust. 1 pkt 1 oraz § 31 ust. 4 uchwały. W dniu [...] października 2012 r. skarżąca wezwała Zarząd [...] W. do usunięcia naruszenia prawa, zaś w odpowiedzi pismem z dnia [...] listopada 2012 r. powołano się na te same argumenty, co w uchwale. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca E. S. nie zgodziła się z zaskarżoną uchwałą i jednocześnie wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podała, że w spornym lokalu zamieszkuje od 2001 r. i razem z babcią prowadziła wspólne gospodarstwo domowe, natomiast w uchwale nie wyjaśniono, na jakiej podstawie przyjęto, iż nie prowadziła z babcią wspólnego gospodarstwa domowego i na jakiej podstawie może zamieszkać z rodzicami, którzy się na to nie godzą. Zatem spełnia ona warunki z § 31 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. W odpowiedzi na skargę [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując na dodatkowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przede wszystkim należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Zarządu [...] W. dot. odmowy zakwalifikowania wniosku skarżącej o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu po śmierci najemcy, który to lokal wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu [...]. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ustawa ta nie przewiduje (nie daje podstaw prawnych) załatwienia spraw przyznania lokali (zawarcia umowy najmu lokalu) w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego, czyli w formie decyzji administracyjnej. Kwestia zapewnienia lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednak kwestie te, czyli zawarcie umowy najmu lokalu, są załatwiane w formie cywilnoprawnej. Zarówno oferta zawarcia umowy, którą strona złożyła organowi, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu stanowi czynność cywilnoprawną (vide: postanowienie z 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 415/09, z 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 799/09, z 22 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 679/07; z 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 362/10, wyrok z 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 855/10 wszystkie publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ. ONSAiWSA 2008/6/90) wyjaśnił, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wniosek ten jest rozpoznawany przez zarząd, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza drugi etap postępowania w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej, związany z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. Czynności te mają zatem charakter cywilnoprawny. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z postępowaniem, o jakim jest mowa w uzasadnieniu powyższej uchwały. Wniosek skarżącej nie dotyczył bowiem zakwalifikowania i umieszczenia jej na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Treścią wniosku było uregulowanie, na rzecz skarżącej, tytułu prawnego do konkretnego lokalu, w którym babcia skarżącej mieszkała jako najemca lokalu do kwietnia 2012 r. Podstawą dla tego rodzaju działań był więc przepis § 31 uchwały Rady m. st. Warszawy z 9 lipca 2009 r., który stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 k.c. lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego. Powyższe uregulowanie nie odnosi zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej zatem nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. To, że uchwała w § 31 ust. 1 wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się, od dysponenta będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Regulacja ta umożliwia gminie zawarcie z takimi osobami umowy najmu, zajmowanego za zgodą dysponenta, jeśli osoby te nie spełniły warunków, aby w trybie art. 691 k.c., wejść w istniejący już stosunek najmu danego lokalu (vide: postanowienie NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2499/12). Reasumując należy stwierdzić, że żądanie skarżącej stanowi w istocie ofertę skierowaną do gminy o zawarcie z nią umowy najmu ściśle określonego lokalu, czyli do podjęcia czynności cywilnoprawnych. Podjęta w sprawie uchwała zawiera jedynie stanowisko gminy będące odpowiedzią (oświadczeniem woli) na złożoną propozycję (ofertę). Skoro zatem przedmiotem niniejszej sprawy jest uchwała stanowiąca odpowiedź na złożoną przez skarżącą propozycję zawarcia umowy najmu (podjęcia czynności cywilnoprawnej) konkretnego lokalu, a w myśl przywoływanej wyżej uchwały NSA z 21 lipca 2008 r. czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, to zaskarżona uchwała nie stanowi rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Zawarcie umowy najmu to czynność o charakterze cywilnoprawnym, zmierzająca do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz bezczynność organów w wymienionych przypadkach. Z tego wynika, że czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Jeżeli zatem zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, również należy do sfery stosunków cywilnoprawnych (por. postanowienie NSA z 20 października 2009 r. sygn. akt I OZ 971/09). Oznacza to, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w cyt. wyżej art. 3 P.p.s.a. W tym miejscu godzi się dodać, że w przypadku niewyrażenia zgody przez zarząd dzielnicy na złożoną mu propozycję, lokator może ubiegać się o pomoc gminy w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych – na zasadach ogólnych i w tym przypadku przepisy prawa zapewniają mu możliwość domagania się skontrolowania przez sąd administracyjny podjętej przez zarząd dzielnicy uchwały w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie skarżącej uiszczonego wpisu orzeczono stosownie do postanowień art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.