II SA/Wa 2236/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant referent stażysta Marta Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej, działając m.in. na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] (pkt 64) zwalniającego H.Z. z zawodowej służby wojskowej i przenoszącego go do rezerwy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że wskazanym na wstępie rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] (pkt 64) Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych zwolnił H.Z. z dniem [...] czerwca 2021 r. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł go do rezerwy wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Powyższy rozkaz personalny został doręczony zainteresowanemu w postaci wydruku z systemu jednolitej ewidencji. W dniu 26 kwietnia 2023 r. H.Z. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego. Jako podstawę swego żądania wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podnosząc, że rozkaz personalny został wydany w formie wydruku z jednolitej ewidencji, a także nie został opatrzony podpisem we właściwej formie. W dalszej części uzasadnienia Minister stwierdził, że w jego ocenie brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2021 r. Organ zauważył, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 536 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 stycznia 2021 r., nadanym art. 6 ustawy z dnia 21 stycznia 2021 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 159), pod pojęciem "decyzji - należy przez to rozumieć również rozkaz personalny. Decyzje i rozkazy personalne wydaje się w formie indywidualnej lub zbiorowej. W przypadku sporządzenia decyzji lub rozkazu personalnego w formie zbiorowej, wyciąg z tej decyzji lub rozkazu jest z nimi równoznaczny. W przypadkach sporządzenia decyzji lub rozkazu personalnego albo wyciągu z tej decyzji lub rozkazu personalnego, ich wydruk wykonany z jednolitej ewidencji, o której mowa w art. 49a ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, jest, z wyjątkiem spraw związanych z powołaniem do zawodowej służby wojskowej lub służby kandydackiej oraz zwolnienia z tych służb, z nimi równoznaczny". Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności dotyczące nieuzasadnionego wykonania i doręczenia stronie wydruku z systemu jednolitej ewidencji są zasadne. W niniejszej sprawie doszło więc do naruszenia przez organ prawa, jednak naruszenie to, w ocenie Ministra, nie ma charakteru rażącego, gdyż decyzja o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej miała charakter obligatoryjny. H.Z. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] maja 2021 r. o zwolnieniu H.Z. z zawodowej służby wojskowej, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 stycznia 2021 r.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że rozkaz personalny z dnia [...] maja 2021 r. nie został wydany z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy został on wydany w formie wydruku z jednolitej ewidencji, mimo że - w świetle art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - niedopuszczalne było wydawanie decyzji lub rozkazów w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej w formie wydruku z jednolitej ewidencji, a co za tym idzie - należało uznać, że rozkaz personalny został wydany z rażącym naruszeniem prawa; 2. art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że rozkaz personalny z dnia [...] maja 2021 r. nie został wydany z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy ten rozkaz personalny nie zawiera podstawowego elementu decyzji administracyjnej, tj. własnoręcznego podpisu pracownika organu upoważnionego do wydania rozkazu, co należało zakwalifikować jako wadę kwalifikowaną, a co za tym idzie, należało uznać, że rozkaz personalny z dnia [...] maja 2021 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie budzi żadnych wątpliwości, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 stycznia 2021 r., nie było dopuszczalne wydawanie decyzji - rozkazów personalnych w formie wydruków z jednolitej ewidencji w sprawach związanych z powołaniem do zawodowej służby wojskowej lub zwolnieniem z tej służby. Tymczasem w niniejszej sprawie rozkaz personalny z dnia [...] maja 2021 r., który dotyczył zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, został wydany jako wydruk z jednolitej ewidencji. Niewątpliwie zatem doszło do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a naruszenie to należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto rozkaz personalny z dnia [...] maja 2021 r. nie zawiera podpisu, a zatem pozbawiony jest podstawowego elementu każdej decyzji administracyjnej, co powoduje jego nieważność, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych powodów niż zostały w niej przedstawione. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania zainicjowanym wnioskiem H.Z. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] (pkt 64) zwalniającego stronę z zawodowej służby wojskowej i przenoszącego ją do rezerwy. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrywania wniosku skarżącego poprzez dokonanie oceny, czy rozkaz personalny z dnia [...] maja 2021 r. jest obarczony kwalifikowanymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzorczy powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy będący przedmiotem wniosku skarżącego rozkaz personalny wszedł do obrotu prawnego. Jak stanowi art. 110 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że warunkiem wejścia decyzji (rozkazu personalnego) do obrotu prawnego jest jego skuteczne doręczenie co najmniej jednej ze stron postępowania. W sprawach dotyczących zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej stroną postępowania, której należy doręczyć rozkaz personalny o zwolnieniu, jest zwalniany żołnierz. Rozkaz personalny wiąże organ administracji i wywołuje skutki prawne dopiero z chwilą jego doręczenia temu żołnierzowi. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych i co zostało również stwierdzone w toku postępowania nadzorczego, skarżącemu doręczony został jedynie wydruk z jednolitej ewidencji zawierający odwzorowanie rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] (pkt 64). Jak jednak wynika z jednoznacznie brzmiącej treści art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania ww. rozkazu personalnego, decyzje i rozkazy personalne wydaje się w formie indywidualnej lub zbiorowej. W przypadku sporządzenia decyzji lub rozkazu personalnego w formie zbiorowej, wyciąg z tej decyzji lub rozkazu jest z nimi równoznaczny. W przypadkach sporządzenia decyzji lub rozkazu personalnego albo wyciągu z tej decyzji lub rozkazu personalnego, ich wydruk wykonany z jednolitej ewidencji, o której mowa w art. 49a ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, jest, z wyjątkiem spraw związanych z powołaniem do zawodowej służby wojskowej lub służby kandydackiej oraz zwolnienia z tych służb, z nimi równoznaczny. Powyższe a contrario oznacza, że wykonany z jednolitej ewidencji wydruk rozkazu personalnego o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej (albo wydruk wyciągu z takiego rozkazu) nie jest równoznaczny z takim rozkazem albo wyciągiem. W konsekwencji doręczenie takiego wydruku nie jest równoznaczne z doręczeniem rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby. Wbrew twierdzeniom zarówno organu, jak i skarżącego, sporządzenie i doręczenie wydruku z jednolitej ewidencji rozkazu personalnego o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej (niezgodnie z treścią art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o zawodowej służbie wojskowej) nie stanowi samo w sobie o wadliwości tego rozkazu, lecz ma wpływ na ustalenie prawidłowości jego doręczenia. Jak wynika bowiem z projektu nowelizacji art. 6 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, dokonanej ustawą z dnia 21 stycznia 2021 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, "propozycja zmiany brzmienia art. 6 ust. 2 pkt 2 ma na celu rozszerzenie funkcjonalności systemu jednolitej ewidencji w zakresie sporządzania wydruków dokumentów personalnych, zaświadczeń, decyzji i innych dokumentów urzędowych. Powyższe rozwiązanie pozwoli jednocześnie na skrócenie drogi doręczania dokumentu, ponieważ dokument wydawany przez organ inny niż dowódca jednostki wojskowej mógłby zostać wydrukowany i doręczony żołnierzowi już na szczeblu macierzystej jednostki wojskowej. Regulacja nie obejmie jednak spraw związanych z powołaniem do zawodowej służby wojskowej lub służby kandydackiej oraz zwolnienia z tych służb. Rozwiązanie powyższe ma charakter porządkowy." (uzasadnienie projektu ustawy – druk sejmowy nr IX.828). Powyższe potwierdza, że wprowadzenie przez ustawodawcę możliwości dokonywania wydruków z jednolitej ewidencji służyć miało uproszczeniu procedury doręczania aktów administracyjnych, nie miało natomiast wpływu na okoliczności dotyczące samego wydawania tych aktów. Skoro – jak już wskazano wyżej – skarżącemu został doręczony jedynie wydruk z jednolitej ewidencji, który nie jest równoznaczny z rozkazem personalnym, to oznacza, że w istocie nie doszło do skutecznego doręczenia stronie rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] (pkt 64), a co za tym idzie rozkaz ten nie wszedł do obrotu prawnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 872/07 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), wprawdzie możliwe jest prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności w stosunku do decyzji nieostatecznej, ale nie odnosi się to do aktu woli organu władzy, który nie został doręczony stronie. Do tej chwili akt ten bowiem trudno nazwać "decyzją" w ścisłym tego słowa znaczeniu, nie wywołuje on bowiem skutków, o których mowa w art. 110 k.p.a. To stanowisko NSA sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Z tej przyczyny Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie niedopuszczalne było prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego, który nie został skutecznie wprowadzony do obrotu prawnego. Organ nadzorczy był w takiej sytuacji zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Rozpatrując sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.