II SA/Wa 2238/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. T. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Prezes ZUS pismem z [...] listopada 2001 r., odwołał Z. T. (dalej jako skarżący) z dniem 4 grudnia 2001 r. ze stanowiska inspektora kontroli ZUS, na podstawie art. 70 § 3 w związku z art. 52 § 1 pkt 1 kodeksu pracy. Następnie pismem z [...] maja 2002 r. Prezes ZUS anulował treść swojego pisma z [...] listopada 2001 r. i podniósł, że z dniem 8 listopada 2001 r. odwołał skarżącego ze stanowiska inspektora kontroli ZUS, na podstawie art. 93 ust. 4 pkt 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, w związku ze złożeniem przez Z. T. rezygnacji z zajmowanego stanowiska. Kolejnym pismem z [...] listopada 2002 r. skarżący został poinformowany, że została ustalona nowa data odwołania go ze stanowiska, tj. 9 grudnia 2001 r. Wnioskiem z 5 lipca 2011 r., złożonym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 157 kpa oraz art. 66 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, skarżący wystąpił do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ZUS z [...] listopada 2001 r. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że został odwołany z zajmowanego stanowiska, ponieważ odmówił wykonania polecenia służbowego, które zostało wydane z pominięciem przewidzianego do tego celu trybu oraz przez osobę, która nie była uprawniona do wydania takiego polecenia. Ponadto wskazał, że decyzja z [...] listopada 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na powołanie się w tej decyzji na błędną (niewłaściwą) podstawę prawną, tj. powołany został art. 70 § 3 kodeksu pracy, podczas gdy art. 93 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyklucza zastosowanie przepisów kodeksu pracy. Dodatkowo podkreślił, że Prezes ZUS, dwukrotnie zmieniał swoją decyzję z [...] listopada 2001 r., z pominięciem art. 155 kpa, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z [...] lipca 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ZUS z [...] listopada 2001 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy istnieją prawne przesłanki, które na to pozwalają. Jedną z takich przesłanek jest istnienie decyzji administracyjnej, której nieważność ma być stwierdzona. W przypadku braku decyzji, obowiązkiem organu jest odmowa wszczęcia postępowania. Organ podkreślił, że kwestionowane i nazwane przez skarżącego "decyzją" pismo Prezesa ZUS z [...] listopada 2001 r., jak i pozostałe pisma Prezesa ZUS, nie są decyzjami w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz aktem odwołania ze stanowiska, mającym znaczenie w aspekcie formy rozwiązania stosunku pracy. Organ wyjaśnił, że w art. 93 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowiącym, iż Prezes ZUS, na wniosek głównego inspektora kontroli Zakładu, odwołuje ze stanowiska inspektora kontroli Zakładu, wymieniono przesłanki, których zaistnienie skutkuje odwołaniem ze stanowiska. W przepisie tym ustawodawca nie zastrzegł, iż odwołanie ze stanowiska następuje w formie decyzji administracyjnej. Tym samym powoływanie i odwoływanie inspektora kontroli Zakładu nie należy do sfery spraw administracyjnych podlegających załatwieniu w drodze decyzji. W konsekwencji, skoro czynność odwołania ze stanowiska nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu Kpa, nie można wobec niej zastosować trybu dotyczącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, tj. art. 156 k.p.a. Reasumując organ stwierdził, że akt odwołania ze stanowiska Inspektora Kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest decyzją administracyjną, dlatego też Minister Pracy i Polityki Społecznej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że dla czynności odwołania ze stanowiska inspektora kontroli Zakładu, ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji administracyjnej, zatem pismo odwołujące ze stanowiska nie może zostać potraktowane jako decyzja. Podkreślił, że pismo to stanowi oświadczenie woli w stosunkach z zakresu prawa pracy. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi Z. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z [...] lipca 2011 r. W skardze zarzucił naruszenie art. 66 ust. 4, art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 157 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego pismo Prezesa ZUS z [...] listopada 2001 r. jest decyzja administracyjną, bowiem rozstrzyga sprawę i w stosunku do tej decyzji należy zastosować przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto podniósł, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinna nastąpić w formie decyzji, a nie w formie postanowienia, jak to uczynił Minister Pracy i Polityki Społecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto organ podniósł, że treść art. 83 ust. 1 i art. 93 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zastrzega, by odwołanie ze stanowiska następowało w formie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Z. T. skargi od postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] ierpnia 2011 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową służącą do eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Zakres przedmiotowy stwierdzenia nieważności obejmuje decyzje administracyjne, a także – stosownie do art. 126 kpa – postanowienia, na które służy zażalenie. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje na wniosek lub z urzędu. W pierwszej kolejności organ jest zobowiązany do zbadania podstaw formalnoprawnych, które dotyczy nie tylko istnienia strony, ale i przedmiotu sprawy. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie, istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych. Przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest m.in. skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności. W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności odwołania go ze stanowiska inspektora kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, uznając, że odwołanie to stanowi decyzję administracyjną, w stosunku do której możliwe jest wszczęcie postępowania nieważnościowego. Organ poglądu tego nie podzielił i uznając, że pismo z [...] listopada 2001 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Stanowisko organu uznać należy za prawidłowe. Powołanie, jako sposób nawiązania stosunku zatrudnienia znane jest w prawie pracy i w prawie administracyjnym. W pierwszym z nich powołanie kreuje stosunek pracy, stanowi bowiem odrębną od umowy o pracę podstawę nawiązania stosunku pracy. Stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się tylko w przypadkach określonych w przepisach szczególnych – art. 68 § 1 Kodeksu pracy. Powołanie w prawie administracyjnym stanowi natomiast sposób nawiązania stosunku służbowego pomiędzy organem administracji publicznej z jednej strony, a funkcjonariuszem określonej służby z drugiej strony. W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że stosunek zatrudnienia pracowników Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - na co jednoznacznie wskazuje przepis art. 113 c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – ma charakter stosunku pracy, a Prezes ZUS spełnia funkcję pracodawcy w rozumieniu przepisów kodeksu pracy (art. 73 ust. 3 pkt 7 ww. ustawy). Zgodnie z art. 93 ust. 1 ww. ustawy inspektorem kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może być tylko pracownik Zakładu. Inspektora kontroli Zakładu powołuje i odwołuje Prezes ZUS (art. 93 ust. 2 i 4 ustawy). Z żadnego z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie wynika, aby zatrudnienie inspektorów kontroli ZUS miało mieć charakter stosunku administracyjnoprawnego (jak np. żołnierze zawodowi, policjanci). Stosunek zatrudnienia inspektorów kontroli ZUS ma zatem charakter stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu art. 68 Kodeksu pracy. Oznacza to, że odwołanie ze stanowiska inspektora kontroli ZUS jest czynnością prawną z zakresu prawa pracy. Akt odwołujący pracownika ze stanowiska, na jakim został on zatrudniony na podstawie powołania, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w przeciwieństwie do aktów normujących stosunek pracy pracownika mianowanego. Odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia, jeżeli nastąpiło z przyczyn, o których mowa w art. 52 kp, w innych wypadkach – równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę (art. 70 § 2 i 3 kp) Mając powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że wobec tego, że odwołanie skarżącego ze stanowiska inspektora kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest decyzją administracyjną, organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania niewżnościowego. Z uwagi na datę złożenia wniosku wszczynającego postępowanie w przedmiotowej sprawie, organ prawidłowo swoje rozstrzygnięcie oparł na przepisie art. 61 a kpa i nadał mu formę postanowienia, albowiem wskazywany przez skarżącego przepis art. 157 § 3 kpa został uchylony z dniem 11 kwietnia 2011 r. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących błędnej interpretacji art. 66 ust. 4 oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wskazać należy, że są one niezasadne. Zgodnie z art. 66 ust. 4 ustawy w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68 – 71, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Natomiast stosownie do art. 123 ustawy w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analiza powyższych przepisów jednoznacznie prowadzi do wniosku, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma prawo korzystać ze środków właściwych organom administracji publicznej w zakresie działań ściśle określonych w przepisach ustawy. Do działań tych nie należą sprawy związane z zatrudnianiem pracowników. Zauważyć przy tym należy, że funkcję pracodawcy spełnia Prezes ZUS, do którego nie odnosi się regulacja zawarta w przepisie art. 66 ust. 4 ustawy. Odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zawarte w art. 123 ustawy odnosi się natomiast do spraw uregulowanych w ustawie, dla załatwienia których przewidziano formę decyzji administracyjnej. Jako, że dla powołania i odwołania na stanowisko inspektora kontroli ZUS nie określono formy decyzji, przepis ten, w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego, nie mógł mieć zastosowania. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.