II SA/Wa 2240/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez G. P. decyzją z [...] marca 2021 r. (nr [...]) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), na podstawie art. 8a tej ustawy. W uzasadnieniu organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawiera dwie przesłanki wyłączenia stosowania przepisów ustawy: krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1989 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r., które muszą być spełnione łącznie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w przypadku skarżącej nie została spełniona przesłanka wyłączenia stosowania przepisów ustawy, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Mianowicie, jej służba na rzecz państwa totalitarnego (od [...] stycznia 1984 r. do [...] stycznia 1990 r.) nie była krótkotrwała, zarówno w ujęciu bezwzględnym (6 lat, 16 dni), jak i w odniesieniu do ponad 28-letniego okresu całej jej służby (stanowiła ok. 21 % łącznego okresu służby). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19 podzielił zapatrywanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że służba krótkotrwała to służba, która nie pozwala potraktować byłego funkcjonariusza jako zaangażowanego, aktywnie służącego totalitarnemu ustrojowi oraz że służba trzyletnia nie jest służbą krótkotrwałą w odniesieniu do całego okresu 24-letniej służby byłego funkcjonariusza. Minister dodał, że NSA w powołanym wyroku stwierdził, że do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej wymagane jest spełnienie przez byłego funkcjonariusza obu przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1. G. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2021 r. zarzuciła, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej przez błędną wykładnię oraz art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez niewystraczające zebranie materiału dowodowego i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych sprawy oraz niedostateczne uzasadnienie decyzji. W uzasadnieniu skargi powołała się na uzasadnienia wyroków NSA z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19, sygn. akt 1631/19 i sygn. akt I OSK 2114/19 i przytoczyła szerokie ich fragmenty. Następnie podała, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 30 września 1989 r. , w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Skarżąca stwierdziła, że łączne spełnienie przez byłego funkcjonariusza przesłanek: "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art 8a ust 1 ustawy oraz że niespełnienie któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art 8a ust 1 ustawy wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była służbą krótkotrwałą bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru (ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej). G. P. podniosła, że przy ocenie zaistnienia przesłanki krótkotrwałości służby należy mieć na uwadze, że w trakcie prac nad treścią art 8a ustawy zaopatrzeniowej wskazywano, że 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. zapis posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy. W odniesieniu do przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 30 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skarżąca podniosła, że nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne (np. nagany). Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. W uzasadnieniu skargi G. P. zakwestionowała stanowisko organu odnośnie kwalifikacji jej służby przed 1990 r. jako służby niekrótkotrwałej. Skarżąca podniosła, że jej intencją było podjęcie służby w Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej, a nie w organach i instytucjach o których mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Z uwagi na braki kadrowe po przyjęciu do służby w dniu [...] stycznia 1984 r. została mianowana na stanowisko maszynistki Wydziału [...] SB WUSW w [...] i nie miała możliwości przeniesienia do innej instytucji. G. P. dodała, że w okresie służby w SB urodziła syna i przebywała na urlopie wychowawczym. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zaskarżona przez G. P. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2021 r. narusza prawo i dlatego jej skarga zasługuje na uwzględnienie. W kontrolowanej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera dwie przesłanki formalne wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej: krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1989 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r., których łącznie spełnienie pozwala na wyłączenie stosowania przepisów regulujących mniej korzystne zasady ustalania świadczeń zaopatrzeniowych. Organ uznał, że w przypadku skarżącej przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, nie została spełniona i już z tego powodu nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącego stosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, dominuje zapatrywanie, które podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że przepis ten należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. NSA przyjmuje ponadto, że ustawodawca nie pojęcia: "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków" i że nie są to oddzielne, samoistne przesłanki wyłączenia stosowania przepisów ustawy. W konsekwencji sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych. Prowadzi to do wniosku, że organ, oceniając spełnianie przez wnioskującą warunków do wydania wobec niej "pozytywnej" decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań, ale również ocenić, w sytuacji gdy nie zostaną spełnione, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Takie rozumienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" oznacza, że informacja z IPN, o której mowa w art. 13a ustawy nie stanowi, niepodważalnego i ostatecznego orzeczenia przesadzającego kwestie związane z pełnieniem służby przez byłego funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa, lecz jest tylko i wyłącznie dowodem tylko jednym ze środków dowodowych w postępowaniu przed organem emerytalnym (por. np. wyroki NSA: z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1976/19, z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, z 21 maja 2020 r. sygn. akt OSK 1669/19, z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3026/21, z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 2168/21 i III OSK 1895/21, z 25 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1861/21 i III OSK 3816/21, z 26 maja 20021 r., sygn. akt III OSK 2174/21). Pogląd ten jest również wyrażany w piśmiennictwie prawniczym (por. W. Jakimowicz "O definicjach i domniemaniach prawnych w prawie administracyjnym -studium przypadku", Przegląd Prawa Publicznego, 2020 nr 7--8, str. 56). Należy przypomnieć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji oparł zaskarżoną decyzję na stwierdzeniu, że służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił dostatecznie, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy ponad 28 --letniej służby skarżącej, 6 lat to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Sąd dodaje, że w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r.) przyjmuje się, że w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Niezależnie od tego, przyjęcie, że służba skarżącej na rzecz tzw. totalitarnego państwa nie była krótkotrwała, nie może automatycznie prowadzić do wydania decyzji o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 8a ust. 1 ustawy. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że Minister nie mógł pozostawić poza zakresem zainteresowania służby G. P. po 12 września 1989 r. Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym problematyki stosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, jednolicie przyjmuje się, że nie ma powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285). Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Prowadzi to do wniosku, że narażenie zdrowia i życia nie jest niezbędne dla stwierdzenia, że funkcjonariusz pełnił służbę rzetelnie (wzorowo). Narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla, że uzasadnienie decyzji uznaniowej (a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie) powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 491/09, wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10). Ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości - z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, tj. przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" - każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". Przedstawione rozważania faktyczne i prawne prowadzą do wniosku, że Minister dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W oparciu zgromadzone dowody powinien wykazać, że służba skarżącej w latach 1984-1990 była pełniona na rzecz totalitarnego państwa, a nie należała do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa. Tylko bowiem w takiej sytuacji można będzie przyjąć, że skarżąca jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Innymi słowy jest osobą, która nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie może tracić z pola widzenia okoliczności podniesionych przez skarżącą we wniosku o wydanie decyzji dotyczących jej stanu zdrowia. Organ uzasadni decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tj. m.in. wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji, stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku wnioskodawcy, nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki, a nie inny sposób. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji o wyłączeniu stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24 a ustawy zaopatrzeniowej, na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), należy wyjaśnić, że wskazany przepis nie ma zastosowania do decyzji uznaniowych, a taki charakter ma decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy procesowej, orzekł jak w sentencji wyroku.