II SA/Wa 2243/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi Kuratora spadku po J.F. – adw. P.W. na decyzję Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy złożenia dokumentacji na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym uchyla zaskarżoną decyzję W dniu [...] maja 2019 r. adw. P. W., działając jako kurator spadku po J. F., złożył - w trybie art. 51h ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2019 r. poz. 553, dalej "unza") - wniosek o przejęcie przez archiwum państwowe dokumentacji zgromadzonej przez J.F. w ramach działalności gospodarczej polegającej na przechowywaniu dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców. W uzasadnieniu wskazał, że zarówno Sąd Rejonowy w [...], jak również Komornik przy Sądzie Rejonowym w [...] uznali, iż dokumentacja zgromadzona przez zmarłego J. F. w ramach działalności przechowalniczej Przedsiębiorstwa "[...]" nie wchodzi w skład spadku. Z tego też powodu wnioskodawca nie czuje się uprawniony, z tytułu zarządzania spadkiem po zmarłym, do rozporządzania zgromadzonym zbiorem dokumentów. Ponadto wskazał, że w jego ocenie zostały spełnione wszystkie warunki wskazane w art. 51h ust. 2 unza uprawniające Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych (organ) do wydania decyzji nakazującej zabezpieczenie akt. W związku z wnioskiem adw. P. W. działającego jako kurator spadku po J. F. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych wszczął postępowanie mające na celu zbadanie zasadności wydania decyzji w trybie art. 51h ust. 2 unza. Przed wydaniem decyzji Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych dokonał oceny dokumentacji oraz warunków, w których była przechowywana. Sprawdzeniu podlegało również, czy podmiot, który dokumentację zgromadził, został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego lub Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz czy właściwy marszałek wydał decyzję, o której mowa w art. 51h ust. 1 pkt 1 unza lub czy zostało wydane orzeczenie, o którym mowa w art. 51h ust. 1 pkt 2 unza , a także czy istnieje inny podmiot zobowiązany do przechowywania dokumentacji. Archiwum Państwowe w [...], na polecenie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, przeprowadziło w dniu [...] czerwca 2019 r. ekspertyzę dokumentacji będącej przedmiotem złożonego wniosku. W wyniku przeprowadzonej ekspertyzy dokumentacji ustalono, że akta przechowywane są w magazynach przy ul. [...] i ul. [...] w [...]. Według protokołu spisu inwentarza, przekazanego przez Sąd Rejonowy w [...], nieruchomości, w której składowane były akta, nie stanowiły własności J. F. Na podstawie przedłożonej oceny dokumentacji organ administracji stwierdził, że przechowywanie dokumentacji nie odpowiada przepisom rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 15 lutego 2005 r. w sprawie warunków przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców (Nr 32, poz. 284), w szczególności w zakresie warunków klimatycznych oraz zabezpieczeń przed włamaniem oraz pożarem, co stanowiło to zagrożenie dla dokumentacji. Organ ustalił również, że Przedsiębiorstwo "[...]" zostało [...] maja 2018 r. wykreślone z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej z uwagi na zgon przedsiębiorcy, a nie ustalono innego podmiotu zobowiązanego do dalszego zabezpieczania dokumentacji. Badając, czy wobec Przedsiębiorstwa "[...]" została wydana decyzja, o której mowa w art. 51h ust. 1 pkt 1 unza, lub orzeczenie, o którym mowa w art. 51h ust. 1 pkt 2 unza, organ administracji zwrócił się ze stosownym zapytaniem do Marszałka Województwa [...], który w 2017 r. wpisał Przedsiębiorstwo "[...]" do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych. W odpowiedzi Marszałek poinformował, że nie wydał decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem w rejestrze przechowawców akt osobowych i płacowych. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Urząd Marszałkowski Województwa [...] zawiadomił organ o wykreśleniu z rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych Przedsiębiorstwa "[...]" w związku z powzięciem informacji o wykreśleniu podmiotu z CEIDG. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych działając na podstawie art. 51h ust. 2 unza. w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej "kpa"), po rozpoznaniu wniosku pana adw. P. W. - kuratora spadku po J. F. z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie przejęcia dokumentacji osobowej i płacowej zgromadzonej przez firmę przechowalniczą J. F. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[...]" Zakład Składowania Akt na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym, w trybie art. 51h ust. 2 unza - odmówił złożenia dokumentacji zgromadzonej przez J. F. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[...]" Zakład Składowania Akt w [...] na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym. W uzasadnieniu organ wskazał ,że zgodnie z art. 51h ust. 2 unza Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych może wydać decyzję nakazującą złożenie dokumentacji osobowej i płacowej zgromadzonej przez przechowawcę we wskazanym archiwum państwowym, o ile zostaną łącznie spełnione następujące cztery przesłanki: 1) przedsiębiorca został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego lub Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej; 2) istnieje zagrożenie zniszczenia zgromadzonej przez przedsiębiorcę dokumentacji, w szczególności na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich; 3) brak jest podstaw prawnych do przekazania dokumentacji innemu podmiotowi na dalsze przechowywanie; 4) w stosunku do przedsiębiorcy marszałek województwa wydał decyzję o wykreśleniu z rejestru przechowawców z powodu: złożenia niezgodnego ze stanem faktycznym oświadczenia, o którym mowa w art. 51c ust. 2 unza, nieusunięcia w wyznaczonym terminie naruszeń prawa co do warunków wykonywania działalności regulowanej albo rażącego naruszenia wymaganych prawem warunków wykonywania działalności regulowanej lub zakazania przedsiębiorcy przez sąd wykonywania działalności objętej wpisem. Niespełnienie którejkolwiek ze wskazanych powyżej przesłanek wyklucza wydanie decyzji w sprawie złożenia dokumentacji na przechowanie w archiwum państwowym. Mając na uwadze ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania organ stwierdził ,że w stosunku do dokumentacji zgromadzonej przez przechowawcę – J. F. Przedsiębiorstwo Produkcyjno- Handlowo-Usługowe "[...]" Zakład Składowania Akt - zostały spełnione trzy z czterech wymaganych przesłanek. Przedsiębiorstwo zostało wykreślone z CEIDG. Warunki w jakich znajduje się dokumentacja nie spełniają norm przechowywania tego typu akt określonych w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 15 lutego 2005 r. w sprawie warunków przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców (Dz. U. 2005, Nr 32, poz. 284); w szczególności w zakresie warunków klimatycznych oraz zabezpieczeń przed włamaniem oraz pożarem, co stanowi poważne zagrożenie dla dokumentacji, która może ulec zniszczeniu poprzez działanie warunków atmosferycznych bądź działanie osób trzecich. Nie ustalono także podmiotu zobowiązanego do dalszego zabezpieczania dokumentacji. Natomiast - w związku z informacją otrzymaną z Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] - nie budzi wątpliwości fakt niezaistnienia czwartej przesłanki, o której mowa w art. 51h ust. 2 unza. Na fakt niewydania przez Marszałka [...] decyzji, o której mowa w art. 51h ust. 2 unza wskazywało również, przesłane do tutejszego Urzędu w [...] lipcu 2018 r. pismo Marszałka dotyczące wykreślenia Przedsiębiorstwa Produkcvino-Handlowo-Usługowego "[...]" Zakład Składowania Akt z rejestru prowadzonego przez Marszałka, z którego wynikało, że wykreślenie z rejestru nastąpiło nie z powodów wskazanych w art. 51h ust. 2 unza - uprawniających Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych do podjęcia działań w kierunku wydania decyzji o zabezpieczeniu dokumentacji porzuconej, lecz z powodu wykreślenia podmiotu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej w związku ze śmiercią właściciela – J. F. W związku z powyższymi ustaleniami organ stwierdził, że w stosunku do dokumentacji zgromadzonej przez J. F. Przedsiębiorstwo Produkcyjno- Handlowo-Usługowe "[...]" Zakład Składowania Akt nie zostały spełnione wymagane przesłanki zastosowania art. 51h ust. 2 unza. Skargę na powyższe rozstrzygniecie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł kurator spadku po J. F. , domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji ,której zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 7 Konstytucji RP, poprzez podjęcie zarządzenia sprzecznego z prawem, podczas gdy organy władzy publicznej wiąże zasada legalizmu, oznaczająca konieczność działania na podstawie i w granicach prawa 2. art. 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie zarządzenia sprzecznego z prawem i naruszającego indywidualny interes prawny i uprawnienia obywatela 3. art. 51h ust 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, będące wynikiem przyjęcia, iż niespełniona została przesłanka wydania przez Marszałka Województwa [...] decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, podczas gdy organ zauważa, iż takowa decyzja powinna zostać wydana i w związku z tym Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych oceniając ww. przesłankę, winien uznać ją za spełnioną w przypadku ziszczenia się podstaw do wydania przedmiotowej decyzji zakazującej działalności, gdyż zaniechanie po stronie Marszałka nie może pociągać negatywnych skutków dla obywateli. W uzasadnieniu skargi podkreślił ,że zarówno Sąd spadku jak i komornik dokonujący spisu inwentarza uznali ,że przechowywana i nadzorowana przez przedsiębiorstwo zmarłego ww. dokumentacja nie wchodzi w skład spadku po J. F., wobec czego nie dokonała spisu akt pracowniczych zgromadzonych przez Zakład Składowania Akt "[...]". Kurator wskazał ,że, jako ustanowiony przez Sąd kurator spadku po zmarłym, zarządza i rozporządza pod nadzorem Sądu jedynie majątkiem należącym do masy spadkowej, który jest nadto wymieniony w spisie inwentarza. Wobec jednoznacznego stanowiska sądu oraz braku spisu przez komornika ww. dokumentacji, nie posiada uprawnień pozwalających rozporządzać ww. archiwum. Podkreślił ,że niewątpliwie zmarły przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 51c ust. 2 unza, niezgodnie ze stanem faktycznym. Działalność dotycząca przechowywania dokumentacji może wykonywać jedynie przedsiębiorca będący osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Z uwagi fakt, iż przedsiębiorstwo J. F. nie było osobą prawną, Marszałek [...] wydać powinien decyzję o zakazie wykonywania działalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek kurator spadku po J. F., który domagał się wydania decyzji przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych nakazującej złożenie we wskazanym archiwum państwowym dokumentacji osobowej i płacowej J. F. Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[...]" Zakład Składowania Akt. Materialnoprawną podstawę tego postępowania stanowił 51 h ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Zgodnie z treścią tego przepisu Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych może wydać decyzję nakazującą złożenie dokumentacji, osobowej i płacowej zgromadzonej przez przedsiębiorcę, wobec którego wydano decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 1 (decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem), lub orzeczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2( przedsiębiorca nie usunął naruszeń warunków wymaganych prawem do wykonywania działalności regulowanej w wyznaczonym przez marszałka województwa terminie;), na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym, jeżeli przedsiębiorca został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego lub z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, a ponadto istnieje zagrożenie zniszczenia zgromadzonej przez przedsiębiorcę dokumentacji, w szczególności na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich, a brak jest podstaw prawnych do jej przekazania innemu podmiotowi do dalszego przechowywania. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że wydanie przez organ decyzji nakazującej złożenie dokumentacji, która należała do pracodawcy wykreślonego z Krajowego Rejestru Sądowego lub z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu ustawowych przesłanek do jej wydania ocena konieczności nakazania takich działań należy do organu orzekającego. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do ewentualnego wskazania właściwego do przechowywania dokumentacji archiwum państwowego. Zgodnie natomiast z art. 51 h ust. 3 unza przed wydaniem decyzji Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych dokonuje oceny dokumentacji w miejscu, w którym się ona znajduje. Decyzja Naczelnego Dyrektora Archiwum Państwowych może zostać wydana, ilekroć w danym stanie faktycznym zaistnieją cztery okoliczności. Można je uznać za przesłanki wydania decyzji przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych. Przesłanki te powinny być spełnione kumulatywnie, co oznacza, że brak choćby jednej z nich uniemożliwia zastosowanie trybu wskazane w przepisie. Pierwsza przesłanka związana jest z wykreśleniem przedsiębiorcy z właściwego rejestru tj. z Krajowego Rejestru Sądowego lub z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej . Druga przesłanka ma związek z istnieniem stanu zagrożenia zniszczenia bądź uszkodzenia dokumentacji osobowo-płacowej. Czynniki będące źródłem tego zagrożenia, tyczące się szkodliwości oddziaływania warunków atmosferycznych bądź bezprawnego działania osób trzecich, wymieniono tylko przykładowo, o czym świadczy użyty w 51h ust.2 unza zwrot "w szczególności". Z reguły już sam fakt przechowywania dokumentacji osobowej przez osoby, które nie podlegają żadnej kontroli w zakresie spełniania warunków sprawowania nad nią pieczy, niesie ze sobą ryzyko dla bytu dokumentacji. Uzasadnia on więc wydanie określonej w przepisie decyzji. Na ogół zagrożenie dla dokumentacji polega na pozostawieniu jej w opuszczonych przez pracodawcę pomieszczeniach (niekiedy nawet magazynach, garażach itd.). Dokumentacja wówczas niszczeje, a brak nadzoru nad nią sprawia, że jest narażona na bezprawne działanie osób trzecich. Trzecią okolicznością uzasadniającą wydanie decyzji administracyjnej przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych jest brak prawnych podstaw do powierzenia przechowywania dokumentacji innemu podmiotowi. Podstawą prawną do przechowywania dokumentacji, która uniemożliwia wydanie decyzji określonej w przepisie, jest umowa przechowania, zawarta przez byłego pracodawcę z przedsiębiorcą uprawnionym do prowadzenia działalności regulowanej, polegającej na przechowywaniu akt osobowo-płacowych. Jeśli taka umowa jest zawarta, Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych nie może podjąć decyzji, której dotyczy przepis art. 51h ust.2 unza. Takiej decyzji nie można podjąć w szczególności wtedy, gdy po przejęciu akt przedsiębiorca zaprzestał prowadzenia działalności przechowalniczej (np. został wykreślony przez marszałka województwa z rejestru działalności regulowanej). Przyjmuje się, że jest obowiązkiem tego przedsiębiorcy, zabezpieczenie dokumentacji do końca ustawowego okresu jej przechowywania i Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych nie może go wyręczać w wykonaniu tej powinności. Przedsiębiorca, za przechowanie akt, pobrał wynagrodzenie. Powinien wobec tego samodzielnie zawrzeć umowę przechowania z uprawnioną osobą, ponosząc koszty tego przechowania. W tym miejscu Sąd wskazuje ,że przed wydaniem decyzji zgodnie z art. 51 h. ust.3 unza Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych dokonuje oceny dokumentacji w miejscu, w którym się ona znajduje w celu ustalenia zaistnienia przesłanek z art.51 h ust.2 unza. Przenosząc powyższe rozważania na grunt ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego należy wskazać ,za organem ,że w niniejszej sprawie zaistniała pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 51 h ust.2 unza, nie ulega wątpliwości, że doszło do wykreślenie wytwórcy dokumentacji pracowniczo-płacowej z KRS. Oceniając przesłankę istnienia zagrożenia zniszczenia dokumentacji na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich należy posiłkować się, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, ekspertyzą wykonaną na zlecenie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych przez Archiwum Państwowe w [...]. Jak wynika z akt sprawy Archiwum Państwowe w [...], wskazane przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, przeprowadziło w dniu [...] czerwca 2019 r. ekspertyzę dokumentacji, będącej przedmiotem złożonego wniosku, przechowywanej w magazynie w [...] przy ulicy [...] i ul. [...]. Nieruchomość, w której składowane były akta, nie stanowiła własności J. F. Z ekspertyzy tej wynika, że przechowywanie dokumentacji nie odpowiada przepisom rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 15 lutego 2005 r. w sprawie warunków przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców (Nr 32, poz. 284), w szczególności w zakresie warunków klimatycznych oraz zabezpieczeń przed włamaniem oraz pożarem. Stanowiło to zagrożenie dla dokumentacji. Jak wynika z akt sprawy nie ustalono również innego podmiotu zobowiązanego do dalszego zabezpieczania dokumentacji. Podkreślenia wymaga fakt , że zaistnienie przesłanek dokonuje się na moment dokonania oceny dokumentacji i w miejscu jej przechowywania, nie zaś w czasie przyszłym lub miejscu domniemanego przechowania. Stanowisko organu ,co do zaistnienia powyższych przesłanek skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni popiera i aprobuje. Sąd doszedł natomiast do wniosku ,że w sprawie zaistniał również czwarta z przesłanek. W doktrynie przyjmuje się, że decyzja o wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej ma charakter deklaratoryjny (zob. tak M. Szydło, Działalność gospodarcza regulowana, Pr. Spółek 2005, nr 1, s. 41 i n.). "To bowiem nie organ administracji pozbawia przedsiębiorcę uprawnień, lecz on sam, poprzez naruszenie określonych warunków materialnych, wypełnia hipotezę normy ustawowej, której dyspozycja przewiduje utratę wspomnianych uprawnień" (M. Szydło, tamże). Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że funkcją art. 51h unza jest uzupełnienie regulacji zawartych w przepisach dotyczących działalności gospodarczej. Organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy przedsiębiorca: złożył oświadczenie, o spełnieniu warunków do prowadzenia działalności przechowalniczej, niezgodne ze stanem faktycznym. Treść oświadczenia o spełnieniu warunków do wykonywania działalności przechowalniczej została określona w art. 51c u.n.z.a. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 r., VI SA/Wa 1834/07, LEX nr 438609"Złożenie przez przedsiębiorcę oświadczenia, którego niezgodność ze stanem faktycznym polega na braku spełnienia przez przedsiębiorcę wszystkich warunków wykonywania działalności regulowanej oznacza, że od samego początku brak było materialnoprawnej podstawy wykonywania tej działalności" Jak wynika z art. 51a unza osoby fizyczne nie mogą prowadzić działalności regulowanej w zakresie przechowywania akt osobowych i płacowych. Kurator spadku w skardze do tutejszego Sądu podkreślił, że zmarły przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 51c ust. 2 unza, niezgodnie ze stanem faktycznym. Działalność dotycząca przechowywania dokumentacji może wykonywać jedynie przedsiębiorca będący osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Z uwagi fakt, iż przedsiębiorstwo J. F. nie było osobą prawną, Marszałek [...] wydać powinien decyzję o zakazie wykonywania działalności. Mając powyższe na uwadze należy uznać za nie uprawnione stanowisko organu, że nie została spełniona czwarta przesłanka umożliwiająca wydanie decyzji w trybie art. 51 h ust.2 unza. Orzekając powtórnie organ weźmie pod uwagę treść art. 51h ust. 2 unza. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.