II SA/Wa 2243/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżonym aktem - procedując na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - utrzymano w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] lipca 2019 r., którą odmówiono p. J. P., zwanemu dalej "Funkcjonariuszem", wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2005-2017. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - Funkcjonariusz - w wystąpieniu z [...] listopada 2018 r. - zwrócił się do organu I. Instancji o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.); powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), - organ I. instancji - decyzją z [...] lipca 2020 r. - odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, - wobec wniesienia przez Funkcjonariusza odwołania sprawa jest rozpatrywana ponownie, - art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji - w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia Funkcjonariusza ze służby - stanowił podstawę do otrzymania przez zwalnianego ze służby policjanta ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby - udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy; sposób ustalania wysokości ekwiwalentu określa natomiast art. 115a ustawy o Policji; do 5 listopada 2018 r. przepis ten stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego - wraz z dodatkami o charakterze stałym - należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, - 6 listopada 2018 r. ogłoszono wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15; orzeczono w nim, że art. 115a ustawy o Policji - w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia - jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.); spowodowało to zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminowano z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym - niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy; w konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która - wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa - uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego, - brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego będzie miał miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym zostanie wskazane, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy; istotne znaczenie będzie miało ponadto wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie; w konsekwencji może skutkować to koniecznością ponownego ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji, - w tym kontekście nie jest wprawdzie jednoznaczne, czy organ - rozpatrując żądanie wypłaty wyrównania ekwiwalentu - powinien wstrzymać się z oceną możliwości jego spełnienia do czasu zakończenia prac legislacyjnych nad daną kwestią i - dopiero po wejściu w życie stosownych regulacji - dokonać czynność materialno-technicznej wypłaty żądanego ekwiwalentu albo wydać decyzję o odmowie wypłaty żądanej należności (tak wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2050/13 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), czy też - bez oczekiwania na wprowadzenie rozwiązań prawnych, determinowanych wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego - orzekać o odmowie wypłaty; nie budzi jednak wątpliwości, że - wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w innej niż dotychczas wysokości - decydujący się na rozpatrzenie wniosku organ administracji nie ma możliwości rozstrzygnięcia w inny sposób niż poprzez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 115a ustawy o Policji, przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że: - obecne brzmienie tej regulacji nie daje podstaw do naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz - brak obecnie w porządku prawnym podstawy do wydania decyzji w przedmiocie ponownego przeliczenia wypłaconego Funkcjonariuszowi ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, wobec pozbawienia Funkcjonariusza prawa do urlopu wypoczynkowego - w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania - pod pozorem konieczności oczekiwania na ustanowienie przez prawodawcę przepisu, w którym wskaże jak obliczać wysokość ekwiwalentu, - art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, w zw. z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15; pozbawiono przez to Funkcjonariusza należnych z mocy prawa świadczeń w postaci ekwiwalentu za niewykorzystany urlop we właściwej wysokości. Wniesiono o uchylenie decyzji zaskarżonej oraz ją poprzedzającej, a także o zobowiązanie organu do - wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami oraz - wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia - ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 115a ustawy o Policji przez błędne uznanie, jakoby stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP określonego art. 115a sposobu naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, uniemożliwiło pozytywne rozpatrzenie żądania o wypłatę tego świadczenia, należnego wobec zwolnienia ze służby. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. W danym zakresie zarzuty skargi są zasadne. Trafnie organ opisał stan prawny w tym zakresie, gdzie wskazał na treść stosownej regulacji normatywnej ustawy o Policji oraz przywołał orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w którym wskazano, że art. 115a ustawy o Policji - w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia - jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Błędnie jednak organ ocenił skutki wydania tego orzeczenia. W sprawie nie są sporne jej okoliczności faktyczne. Różnica stanowisk sprowadza się natomiast do kwestii, czy - w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i brakiem w dniu wydawania zaskarżonych decyzji nowych przepisów, zastępujących niekonstytucyjny przelicznik 1/30 innym - dopuszczalne i możliwe jest ponowne przeliczenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop – zgodnie z wnioskiem Funkcjonariusza. Chybione są wywody organu, jakoby przeszkodą dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku mógł być brak nowelizacji ustawy o Policji, gdzie przepis - uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15 za niezgodny z konstytucją - zastąpionoby inną normą, określającą nowe reguły ustalenia świadczenia. Jak słusznie wskazano w skardze - w oparciu o stan prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonych decyzji - można było ustalić nowy przelicznik za niewykorzystany urlop. Potwierdzają to stosowne tezy z orzecznictwa (tak np. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 3384/19 – dostępny w CBOSA). Na dzień rozpoznawania przedmiotowej sprawy przez Sąd kwestia samego sposobu wyliczenia należnej kwoty – na dzień orzekania przez organ - nie ma z kolei istotnego znaczenia, z uwagi na wejście w życie - z dniem 1 października 2020 r. - ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610). W art. 1 pkt 16 przywołanej ustawy określono nowy sposób obliczania ekwiwalentów – zaś zasady dotyczące ustalania należności za poprzednie okresy w art. 9 ust. 1 wskazanego aktu. Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenie przywołanych w skardze przepisów rangi konstytucyjnej. Odnosząc się do wniosków zawartych w skardze należy wyjaśnić, że Sąd nie ma kompetencji naliczenia i nakazania wypłaty Wnioskodawcy należnego mu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop – z uwzględnieniem prawidłowego mnożnika. Pozostaje to w kompetencjach organu, który rozpozna sprawę ponownie. Nie zachodzą też przesłanki dla zobowiązania organy do rozpoznania sprawy w określonym terminie. Kompetencje w danym zakresie przysługują Sądowi wyłącznie w przypadku wniesienia skargi na bezczynność bądź przewlekłość postępowania (tak art. 149 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przedwczesne byłoby także zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonej treści, gdyż sprawa nie była uprzednio przezeń rozpoznawana w stosownych ramach prawnych. Sąd nie uwzględnił też wniosku o uchylenie orzeczenia organu I. instancji. Nie dopatrzył się bowiem na danym etapie sprawy z urzędu, ani z treści skargi nie wynika, aby było to niezbędne dla załatwienia sprawy, w rozumieniu art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ, rozpoznając ponownie sprawę, uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu oraz obowiązujący stan prawny w kwestii ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, w szczególności wynikający z obecnego brzmienia art. 115a ustawy o Policji, jak i przepisów przejściowych. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.