II SA/Wa 225/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Andrzej Kołodziej, Asesor WSA - Przemysław Szustakiewicz, Protokolant - Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej - oddala skargę - Po rozpatrzeniu wniosku A. S. z dnia [...] sierpnia 2006 r., Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania dla dzieci wyżej wymienionej (P. i J.) świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu podał, że świadczenie owo, w formie emerytury lub renty, Prezes Rady Ministrów może przyznać w szczególnie uzasadnionych przypadkach i w wysokości innej niż określone w ustawie, zaś decyzja ta ma charakter uznaniowy. Przy rozpatrywaniu takich wniosków, brana jest pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia, bowiem może ono być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, niezdolnej do pracy z uwagi na wiek lub stan zdrowia, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być m.in. wybitne zasługi wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie, a w przypadku rent rodzinnych mogą to być zasługi rodzica, po którym miałoby być przyznane świadczenie albo szczególne zdarzenia losowe. Jednak okoliczności wynikające z wniosku skarżącej i nadesłane dokumenty, nie dają podstaw po przyznania tego świadczenia. We wniosku do Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, A. S. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu administracji państwowej. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. i w obszernym uzasadnieniu – przytaczając argumentację zawartą już w powyższej decyzji – opisał sytuację faktyczną skarżącej, pokrywającą się z jej wnioskiem. Wskazał w szczególności na fakt, że wychowuje ona samotnie dwoje małoletnich dzieci i jej sytuacja materialna jest rzeczywiście bardzo ciężka. Zmarły w wieku 38 lat ojciec dzieci miał udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy wynoszący łącznie 9 lat 11 miesięcy i 14 dni, a w ostatnim dziesięcioleciu przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy zamiast wymaganych 5 lat, miał udokumentowany okres ubezpieczenia wynoszący 3 lata 8 miesięcy i 26 dni. Ponadto w latach 1984 – 1985, 1988 – 1990 oraz 1998 – 2002 nie został udokumentowany żaden okres potwierdzony opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalno – rentowe. Całkowitą niezdolność do pracy wobec ojca dzieci skarżącej, orzeczono w dniu [...] maja 2004 r., a istniała ona od [...] stycznia 2004 r. Ponadto Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania w tej sytuacji świadczenia w drodze wyjątku. Sama skarżąca natomiast leczy się z powodu [...] oraz [...] i nie podała, z jakich powodów ojciec dzieci nie pracował i co stanowiło wówczas jego źródło utrzymania. Nie podała również, w jaki sposób jego zgon wpłynął na sytuację materialną jej samej oraz jej dzieci, jak również nie podała, czy przed zgonem ojca dzieci, przyczyniał się on do ich utrzymania. Z zebranych w sprawie dokumentów wynika, że skarżąca utrzymywała się z zasiłku chorobowego oraz świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami na samotnie wychowującą dzieci w wysokości [...] zł i ponadto rodzina korzysta z dodatku mieszkaniowego w kwocie [...] zł miesięcznie. Korzystała również z zasiłków celowych i okresowych. Jednakże fakty te nie stanowią szczególnej okoliczności, dającej podstawę do przyznania świadczenia specjalnego dzieciom skarżącej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S. nie zgodziła się ze stanowiskiem Prezesa Rady Ministrów, a w uzasadnieniu podała, że ani ona ani też jej dzieci nie sa winne temu, że ich ojciec nie pracował. Nie jest ich winą i to, że był [...]. Konstatując, że w takiej sytuacji należy się jej pomoc w ramach przyznania renty specjalnej dla jej dzieci. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gwarantowanego na ten cel ze składek ubezpieczeniowych – przyszłych świadczeniobiorców – przewidziano w przepisie art. 82 ust. 1 regulację szczególną. Pozwala ona na przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, emerytury lub renty na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Świadczenia przewidziane w powyższym przepisie są świadczeniami specjalnymi także z tego względu, że finansuje się je z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i nie mają przy tym charakteru roszczeniowego, gdyż ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu rozstrzygającego sprawy takich świadczeń. Wskazać należy, że z przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie wynikają wprost żadne przesłanki warunkujące jego przyznanie, bowiem ustawodawca odwołuje się jedynie do pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem brak jest w nim określenia granic uznania administracyjnego. Jednakże stosownie do przepisu art. 124 powołanej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej przewidzianych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Oznacza to, że Prezes Rady Ministrów podejmując decyzję administracyjną w sprawie świadczenia specjalnego, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Uznanie stwarza organowi administracji publicznej możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie jej sądowej kontroli, ale oznacza, iż kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim k.p.a. W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, tzn. czy nie nosi ona cech dowolności. Badaniu podlega zatem to, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 powołanej wyżej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym wyżej zakresie, nie stwierdził, aby naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W pierwszej kolejności należy podnieść, że Prezes Rady Ministrów trafnie stwierdził, iż nie dopatrzył się w sytuacji skarżącej przypadku uzasadniającego przyznanie świadczenia specjalnego. Ocena tej okoliczności należy do organu, który dokonuje jej w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przy czym nie wystarczy subiektywne odczucie osoby zainteresowanej o zaistnieniu szczególnego przypadku, gdyż organ jest obowiązany kierować się kryteriami obiektywnymi. Wskazać należy, że wniosek skarżącej w sprawie przyznania świadczenia specjalnego został rozpatrzony wnikliwie, z uwzględnieniem dokumentów złożonych przez skarżącą, jak również dokumentów zebranych z inicjatywy organu a dotyczących jej warunków socjalno – bytowych z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. Zdaniem Sądu organ dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w uzasadnieniu decyzji szczegółowo przeanalizował sytuację skarżącej i okoliczności, jakie są konieczne do przyznania tego świadczenia, a które jednak według organu w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły. Za szczególnie uzasadniony przypadek nie uznaje się bowiem braku pracy, braku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, ani też [...], zwłaszcza gdy nie została orzeczona niezdolność do pracy wykluczająca z życia zawodowego. Taką przesłanką nie jest również trudna sytuacja finansowa zainteresowanej, ponieważ świadczenie z art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie może być formą pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 82 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z FUS, otrzymanie renty specjalnej możliwe jest w sytuacji zajścia szczególnie uzasadnionego przypadku. Ustawodawca nie wprowadził w tym przepisie żadnych innych kryteriów do przyznania tego świadczenia. A zatem muszą zaistnieć szczególne okoliczności, które, zgodnie z art. 116 ust. 5 powołanej ustawy, wnioskodawca winien stosownie uzasadnić, przy czym przepis nie określił, co to mają być za szczególne okoliczności. Wskazać ponadto należy, że na temat rent specjalnych wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny odpowiadając na pytanie prawne postawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W orzeczeniu o sygnaturze akt P 38/05 z dnia 17 października 2006 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "Świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych itd. (...)". Dalej w swoim uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że: "w odniesieniu do wykładni wyrażenia "szczególnie uzasadnionego przypadku", orzecznictwo łączy znaczenie użytego tu określenia z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia". Ponadto zgodnie z przepisem art. 82 powołanej ustawy, świadczenie to może być przyznawane w sytuacji zaistnienia nadzwyczajnych, szczególnych zdarzeń losowych. I również co do tego warunku zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że skarżąca nie wykazała zaistnienia takich szczególnych okoliczności losowych. Chociaż brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jednakże nie może ona być jedyną przesłanką. Zastąpiłaby wówczas pomoc w ramach pomocy społecznej. Wskazać ponadto należy, że A. S. może ubiegać się o świadczenia przewidziane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), która przewiduje udzielanie pomocy społecznej osobom i rodzinom m.in. w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Skoro zatem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.