II SA/Wa 2251/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Andrzej Kołodziej (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku specjalnego z tytułu pełnienia służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dowódcy Marynarki Wojennej Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dowódca Marynarki Wojennej decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. odmówił Z. S. przyznania dodatku specjalnego z tytułu pełnienia służby w składzie załóg jednostek pływających Marynarki Wojennej, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, z której został zwolniony rozkazem Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. z dniem [...] stycznia 2013 r. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., po rozpoznaniu odwołania zainteresowanego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Dowódcy Marynarki Wojennej. Powyższy organ decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 72 ust. 1, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz § 8 i 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), odmówił Z. S. dodatku specjalnego z tytułu pełnienia służby w składzie załóg jednostek pływających Marynarki Wojennej, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu podał w szczególności, że wymieniony spełniał warunki do otrzymywania dodatku za służbę na morzu w okresie od [...].09.1989 r. do [...].10.1990 r. pełniąc służbę jako oficer w [...] Dywizjonie [...] i w okresie od [...].10.1990 r. do [...].07.1994 r. pełniąc służbę jako oficer w Dowództwie [...] w H. Prawo do dodatku za służbę na morzu (z tytułu zajmowania stanowiska służbowego na okręcie) utracił z dniem [...] lipca 1994 r. w związku z przeniesieniem na stanowisko starszego oficera w Dowództwie Marynarki Wojennej i przedmiotowego dodatku mu nie wypłacono. Organ stwierdził, że ponieważ prawo do omawianego dodatku zainteresowany uzyskał przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005 ze zm.), nie ma do niego zastosowania przepis § 9 ust. 1 tego rozporządzenia. Jednocześnie z uwagi na to, że w dniu [...].06.2000 r. nie przysługiwało mu prawo do dodatku, nie ma do niego zastosowania również przepis § 35. W konkluzji Dowódca Marynarki Wojennej wskazał, że wnioskodawca nie spełniał warunków do przywrócenia mu dodatku na podstawie przepisów rozporządzenia z 2000 r. i dlatego stosownie do § 26 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, nie przysługuje mu uprawnienie do przywrócenia tego dodatku w ostatnim miesiącu służby. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. S. zarzucił jej naruszenie prawa polegające na odmowie przyznania dodatku za służbę w ostatnim miesiącu pełnienia służby, podczas gdy stosownie do treści art. 80 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierze zawodowi otrzymują do uposażenia zasadniczego dodatek specjalny za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej. Zgodnie zaś z ust. 5b tego przepisu żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał między innymi przedmiotowy dodatek, przyznaje się te dodatki w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu ich otrzymywania. Ponadto podniósł, że w myśl § 26 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, spełnia wymagania do przywrócenia dodatku za służbę na morzu w ostatnim miesiącu pełnienia służby na podstawie obecnych przepisów oraz poprzednio obowiązującej regulacji. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania na podstawie art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, iż stosownie do treści art. 80 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierze zawodowi otrzymują do uposażenia zasadniczego dodatek specjalny za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej (w tym dodatek za służbę na morzu). Ustęp 5b tego przepisu stanowi zaś, że żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatki, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, przyznaje się te dodatki w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu ich otrzymywania. Powyższą regulację uszczegóławia § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Zgodnie z powyższym przepisem, żołnierz zawodowy, który w dniu [...] czerwca 2004 r. spełniał warunki uprawniające do przywrócenia dodatków na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej regulacji prawnej, tj. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, otrzymuje te dodatki w ostatnim miesiącu pełnienia czynnej służby wojskowej. Organ powtórzył ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji co do okresów otrzymywania przez zainteresowanego dodatku za służbę na morzu oraz utraty prawa do jego otrzymywania z dniem [...] lipca 1994 r. Podał ponadto, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by żołnierzowi zachowano ostatnio pobierany dodatek po jego przeniesieniu na stanowisko w Dowództwie Marynarki Wojennej. Podzielił także argumentację prawną wskazującą, iż zgodnie z § 26 ust. 3 aktualnie obowiązującego rozporządzenia z 2004 r. w sprawie dodatków, nie ma podstaw do przywrócenia zainteresowanemu prawa do dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. S. zarzucił jej: 1) naruszenie przepisów postępowania powodujące jej nieważność na mocy art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa, tj. art. 268a Kpa w zw. z art. 107 § 1 Kpa ze względu na podpisanie decyzji przez osobę do tego nieuprawnioną; 2) naruszenie prawa materialnego - § 8 ust. 1 – 3 w zw. z § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędną wykładnię; 3) naruszenie prawa materialnego – art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 56 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych; 4) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 Kpa, poprzez nierozważenie całości materiału dowodowego, odstąpienie od poszukiwania prawdy obiektywnej w sprawie i utrzymanie w mocy decyzji, która nie uwzględniła uprzednio wydanych wytycznych organu drugiej instancji po uchyleniu zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dowódcy Marynarki Wojennej, przeprowadzenie wskazanych w uzasadnieniu skargi dowodów i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana i podpisana przez działającego z upoważnienia Szefa Sztabu Generalnego WP, gen. K.D. – Szefa Zarządu Organizacji i Uzupełnień – [...]. Natomiast zgodnie z przepisem art. 268a Kpa, organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Zdaniem skarżącego o ile nie ma wątpliwości, iż Szef Sztabu Generalnego WP jest organem administracji publicznej w rozumieniu Kpa, to w żadnym wypadku żołnierza zawodowego – gen. K. D. – nie można uznać za pracownika tego organu, bowiem pełni on służbę wojskową w rozumieniu ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a nie jest pracownikiem w rozumieniu kodeksu pracy i Kpa. W konsekwencji zaskarżona decyzja jest nieważna jako podpisana przez osobę nieupoważnioną, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Skarżący podniósł ponadto, iż błędem jest stwierdzenie, że w dniu [...] czerwca 2000 r. nie przysługiwało mu prawo do dodatku o charakterze stałym według stawki zachowanej i w konsekwencji nie ma do niego zastosowania treść § 35 rozporządzenia MON z 2000 r. W jego ocenie takie prawo mu przysługiwało, a jedynie nie otrzymywał dodatku na skutek błędnego działania organu. Z. S. zarzucił także, że teczka akt personalnych jest niekompletna i znajdująca się w niej dokumentacja nie znajduje odzwierciedlenia w uprzednio obowiązujących regulacjach. Zwrócił również uwagę, że jego przeniesienie z etatu pływającego objętego dodatkiem za służbę na morzu nastąpiło nie na jego prośbę, lecz na podstawie rozkazu Dowódcy Marynarki Wojennej nr [...] z dnia [...].06.1994 r. zgodnie z potrzebami Sił Zbrojnych. Szef Sztabu Generalnego WP wniósł o oddalenie skargi z argumentacją faktyczną i prawną zbieżną z przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na jej podpisanie przez osobę nieupoważnioną, powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2012 r., sygn.. akt II GSK 1012/11 (Lex nr 114478) oraz wieloletnią praktykę stosowaną przez organ, która nigdy nie była kwestionowana przez sądy. W piśmie procesowym z dnia 27 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę w całości oraz wniósł na podstawie art. 106 § 3 ppsa o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy Marynarki Wojennej z dnia [...] czerwca 1994 r. na okoliczność, że skarżący został przeniesiony służbowo ze względu na potrzeby Sił Zbrojnych z etatu pływającego do logistyki Dowództwa MW. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W swoim wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. Z. S. zwrócił się do Dowódcy Marynarki Wojennej o "przywrócenie dodatku za służbę na morzu...." w formie decyzji w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej, tj. styczniu 2013 r. Natomiast Dowódca Marynarki Wojennej decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., odmówił przyznania skarżącemu dodatku specjalnego z tytułu pełnienia służby w składzie załóg jednostek pływających Marynarki Wojennej, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, a Szef Sztabu Generalnego utrzymał ją w mocy zaskarżoną decyzją. Problematyka dodatków do uposażenia żołnierzy zawodowych została uregulowana w przepisie art. 80 ustawy z dnia 11 czerwca 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 90, poz. 593 ze zm.), dalej "ustawa pragmatyczna". W myśl ust. 1 pkt 1 w/w przepisu, żołnierze zawodowi otrzymują następujące dodatki do uposażenia zasadniczego: 1) dodatek specjalny – za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej. Wydane na podstawie art. 80 ust. 6 ustawy pragmatycznej rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1151), określające szczegółowe warunki otrzymywania przez żołnierzy zawodowych dodatków do uposażenia zasadniczego oraz ich wysokość, do szczególnych właściwości lub warunków pełnienia służby, uprawniających żołnierza zawodowego do otrzymywania dodatku specjalnego, zalicza w § 4 pkt 2 pełnienie służby w składzie załóg jednostek pływających Marynarki Wojennej wychodzących na morze. W sprawie bezsporna jest okoliczność, czego nie kwestionują organy wojskowe, iż Z.S. spełniał warunki do otrzymywania dodatku za służbę na morzu w okresie od [...] października 1989 r. do [...] października 1990 r. oraz od [...] listopada 1990 r. do [...] lipca 1994 r., pełniąc służbę jako oficer w [...] Dywizjonie [...], a następnie w Dowództwie [...] w H. Uprawnienie do przedmiotowego dodatku specjalnego utracił zaś z dniem [...] lipca 1994 r. w związku z przeniesieniem na stanowisko starszego oficera w Dowództwie Marynarki Wojennej. Stosownie do przepisu art. 80 ust. 5b ustawy pragmatycznej w brzmieniu obowiązującym do 4 grudnia 2013 r., żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatki, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 (dodatek specjalny i dodatek służbowy), przyznaje się te dodatki w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu ich otrzymywania. Natomiast sposób ustalania wysokości tego dodatku reguluje § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowiąc, że żołnierzowi zawodowemu, który otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek ten przysługuje: 1) w pełnej wysokości – jeżeli żołnierz otrzymał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat; 2) w wysokości 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok, w którym żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym – jeżeli żołnierz otrzymywał go przez okres krótszy niż 10 lat z tym, że okres przekraczający sześć miesięcy traktuje się jako pełny rok. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu skarżącemu przysługiwało prawo do przedmiotowego dodatku specjalnego w wysokości ustalonej na podstawie powołanego § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. O tym, że skarżący miał na myśli taki sposób rozstrzygnięcia sprawy świadczy jego argumentacja zawarta zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, zgodnie z którą oficerowie służący w [...] Dywizjonie [...] oraz w Dowództwie [...] na takich samych stanowiskach objętych dodatkiem za służbę na morzu, a którzy odeszli ze służby w latach 2005 – 2013, mieli przyznany dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby w wysokości uzależnionej od okresu jego otrzymywania. W niniejszej sprawie organy wojskowe skupiły się natomiast jedynie na kwestii przywrócenia skarżącemu przedmiotowego dodatku w oparciu o przepisy § 8 i § 26 ust. 3 powołanego rozporządzenia w powiązaniu z przepisami § 9 ust. 1 i § 35 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 90, poz. 1005 ze zm.), pomijając normę zawartą w art. 80 ust. 5b ustawy pragmatycznej. Konieczne jest ponadto tego przypomnienie, że systemy prawa są zbudowane hierarchicznie. Najwyższe miejsce zajmują w nich konstytucje, niższe – ustawy, jeszcze niższe – rozporządzenia. Akty prawne niższego rzędu są wydawane na mocy postanowień wyższego rzędu i mocą aktów niższego rzędu nie mogą być uchylane akty prawne rzędu wyższego (rozporządzenie nie może uchylić mocy obowiązującej ustawy). W razie wątpliwości, czy jako obowiązujące w danym przypadku traktować akty wyższego rzędu, czy akty niższego rzędu – z uwagi na wskazane zależności miedzy nimi – ukształtowała się zasada, że lex superior derogat legi inferiori, a więc akt wyższego rzędu uchyla moc obowiązującą aktu niższego rzędu (zob. J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa, wydanie II, Zakamycze 2002, s.181). W tej sytuacji uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 80 ust. 5b w zw. z ust. 1 pkt 1 poprzez jego niezastosowanie w sprawie i oparcie zaskarżonej decyzji na przepisach rangi podustawowej, które w dodatku nie powinny mieć w sprawie zastosowania. Nietrafny jest natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ to nie uchybienie przepisom postępowania doprowadziły do wydania niezgodnych z prawem decyzji, a wskazane wyżej naruszenie prawa materialnego. Chybiony jest również zarzut wydania zaskarżonej decyzji przez osobę, która jako żołnierz zawodowy, nie mogła być przez organ upoważniona do działania w jego imieniu na podstawie art. 268a Kpa. Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w powołanym przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2012 r., sygn.. akt II GSK 1012/11 (Lex nr 114478), zgodnie z którym: "Termin pracownicy, którym posługuje się art. 268a Kpa, nie powinien być rozumiany wyłącznie przez odwołanie się do stosunku prawnego regulowanego przez KP. Przepis ten dotyczy wszelkich osób, które znajdują się względem organu w relacji podległości służbowej i podporządkowania hierarchicznego, niezależnie od tego, czy relacje te oparte są na stosunku pracy". Natomiast w odniesieniu do dowodu w postaci wymienionego w piśmie procesowym z dnia 27 maja 2014 r. rozkazu personalnego należy stwierdzić, że nie wynika z niego służbowy charakter przeniesienia skarżącego do Dowództwa Marynarki Wojennej. Rozpoznając sprawę ponownie organy wojskowe będą zobowiązane rozpoznać wniosek skarżącego z uwzględnieniem hierarchii aktów prawnych, a więc w pierwszej kolejności na podstawie przepisów ustawowych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152, a o kosztach na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2, powołanej ustawy.