II SA/Wa 2254/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, , Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi L.S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy M. [...] W. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części w jakiej odmawia ona L.S. zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą [...] z dnia [...] października 2018 r. w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem Miasta [...], działając na podstawie § [...] pkt [...] uchwały nr [...] Rady miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2016 r. poz. [...]) oraz § [...] ust. [...] uchwały nr [...] Rady miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.), odmówił zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego L. S. (wnioskodawca, skarżący, strona), wykonanie uchwały powierzył Z-cy Burmistrza Dzielnicy [...] nadzorującemu Wydział Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że wnioskodawca z wnioskiem o najem lokalu socjalnego wystąpił w dniu [...] maja 2017 r. Pan L. S. ur. 1981 r. jest kawalerem. Z bazy ewidencji ludności SELWIN wynika, że zainteresowany w okresie od 1981 r. do 2014 r. był zameldowany na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] (2pk, 23,07 m2/33,76 m2). Najemcą tego lokalu była babcia wnioskodawcy Pani D. S. na podstawie decyzji o przydziale mieszkania funkcyjnego z dnia [...].12.1980 r. wydanej przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych. Pismem z dnia [...].03.2010 r. dysponent zrzekł się prawa do dysponowania tym lokalem. Ze względu na zaległości czynszowe pismem z dnia [...].11.2010 r. została wypowiedziana umowa najmu Pani D. S., która zmarła w dniu [...].11.2010 r. (przebywała w Domu Seniora już w 2005 r., nie wiadomo od kiedy). Po śmierci ww. Pan L. S. pozostał w lokalu bez tytułu prawnego. Wyrokiem z dnia [...].06.2011 r. Sąd orzekł eksmisję Pana L. S. z lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] bez prawa do lokalu socjalnego. Zainteresowany zdał klucze do lokalu w dniu [...].08.2013 r. Na koncie tego lokalu występują zaległości czynszowe (ponad 8 tys. zł), są to zaległości przypisane do Pani D. S., natomiast Pan L. S. miał zaległości czynszowe na koncie tego lokalu, ale na podstawie dokonanej korekty zaległości już nie istnieją. Zgodnie z informacją uzyskaną z administracji – w 2006 r. wspólnota budynku przy ul. [...] w [...] złożyła skargę na zachowanie osób przebywających w lokalu nr [...], które dewastowały i zakłócały porządek domowy. Od tego czasu skargi nie wpływały. Według oświadczeń wnioskodawca w okresie od 1981 r. do 2013 r. mieszkał w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], natomiast w okresie od dnia [...].01.2010 r. do dnia [...].10.2014 r. odbywał karę pozbawienia wolności. Zgodnie z zaświadczeniem z Zakładu Karnego z dnia [...].08.2018 r. Pan L. S. ponownie odbywa karę pozbawienia wolności od dnia [...].02.2016 r., przewidywany koniec kary przypada na dzień [...].01.2022 r. W oświadczeniu z dnia [...].07.2018 r. Pan L. S. podał, że w okresie od listopada 2014 r. do lutego 2016 r. (okres pomiędzy pobytami w jednostkach penitencjarnych) mieszkał w lokalu przy ul. [...] w [...] (w oświadczeniu nie ma dokładnego adresu), pokój miał powierzchnię 15 m2 – wspólny przedpokój i łazienka, zainteresowany nie wie kto posiadał tytuł prawny do tego lokalu, a możliwość zamieszkania w nim umożliwił mu pracodawca, u którego był zatrudniony. Natomiast w oświadczeniu z dnia [...].03.2018 r. Pan L. S. podał, że od 2014 r. do 2016 r. zamieszkiwał w [...] w Dzielnicy [...], dokładnego adresu nie pamięta, był to hotel pracowniczy, zainteresowany zajmował pokój o powierzchni ok. 20 m2 i miał dostęp do wspólnego pomieszczenia kuchennego i toalety, mieszkał tam z kilkoma kolegami z pracy, hotel był własnością prywatną (zainteresowany nie wie kto był właścicielem), miejsce do zamieszkana wskazał mu kierownik budowy. Zainteresowany w tym oświadczeniu podał, że mieszkał również na terenie Dzielnicy [...], dokładnego adresu nie pamięta, był to hotel pracowniczy, w którym zajmował pokój o powierzchni 10 m2, miał dostęp do kuchni i łazienki, był to budynek prywatny, zainteresowany nie wie kto był właścicielem tej nieruchomości, natomiast pokój ten wskazał mu kierownik budowy (zainteresowany nie pamięta danych tej osoby). Pan L. S. w badanym okresie nie posiadał żadnych dochodów. Organ wskazał, że zgodnie z § [...] uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...], zwanej dalej uchwałą, umowa najmu lokalu socjalnego, może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu, spełnia kryterium powierzchniowe, tj. zamieszkuje w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej oraz znajduje się w niedostatku. Kryterium niedostatku dla gospodarstw jednoosobowych i osób samotnie wychowujących dzieci obecnie wynosi 1.338,74 zł. Jednocześnie zgodnie z § [...] ust. [...] uchwały wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu, zamianę lub uregulowanie tytułu prawnego do lokalu, wraz z oświadczeniami dotyczącymi stanu majątkowego oraz dokumentacją potwierdzającą posiadane przez te osoby tytuły prawne do lokali, powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy, w przypadku osób bezdomnych – w urzędzie dzielnicy, w której wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce fatycznego zamieszkania, natomiast w przypadku osób bezdomnych, które nie wskazały swojego ostatniego miejsca zamieszkania w [...] – w dowolnie wybranym urzędzie dzielnicy. Organ stwierdził, że wobec faktu niepodania przez wnioskodawcę dokładnego miejsca zamieszkania przed zatrzymaniem w Zakładzie Karnym, brak jest możliwości ustalenia czy zainteresowany spełnia kryteria uprawniające do najmu lokalu socjalnego. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Wnosił o zmianę decyzji Zarządu Dzielnicy [...] podjętej niniejszą uchwałą poprzez zakwalifikowanie wniosku skarżącego do realizacji i tym samym umieszczenie jego nazwiska na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobów miasta. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie § [...], § [...] poz. [...], § [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał na brak rzetelnej oceny jego sytuacji dokonanej przez organ. Podkreślił, że jego postępowanie toczyło się aż 27 miesięcy. Wskazał, że kilkukrotnie wzywany był do złożenia oświadczenia dotyczącego ostatniego miejsca zamieszkania i zameldowania. Wyjaśnił, że jego ostatnim miejscem zameldowania była dzielnica [...]. W chwili obecnej jest bezdomny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywania i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r., I OSK 997/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 Kpa. nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. W postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały obowiązuje zarówno zasada prawdy obiektywnej, jak i konieczność wyważenia interesu społecznego i indywidualnego interesu jednostki, co można wyprowadzić wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., I OSK 20125/15, CBOSA). Odmawiając skarżącemu zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu miasta [...], organ powołał § [...] § [...] ust. [...] oraz § [...] ust. [...] uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Stosownie do § [...] ww. uchwały umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy, może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku. Zgodnie z przepisem § [...] ww. uchwały, który wprawdzie nie został przywołany w zaskarżonej uchwale, lecz bez żadnej wątpliwości przyjąć należy, że znajdował zastosowanie w sprawie, wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu, należy poddać wnikliwej analizie. Natomiast w myśl § [...] ust. [...] tejże uchwały, który ma charakter kompetencyjny, wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Wynikający z § [...] ww. uchwały nakaz poddania wnikliwej analizie podanych w tym przepisie okoliczności, pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 Kpa. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której obowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobowiązany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Jest to istotne również i z tego powodu, iż informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w § [...] ust. [...] ww. uchwały, mogą, ale nie muszą, stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Z uwagi na uznaniowy charakter uchwały w przedmiocie kwalifikacji wniosku i możliwość jej sądowej kontroli, uzasadnienie uchwały powinno pozwalać sądowi na poznanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia i sprawdzenie czy organ uwzględnił i rozważył wszystkie okoliczności faktyczne danej sprawy. Kryteria jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o wynajem lokalu z zasobu mieszkaniowego [...] określa przepis § [...] ww. uchwały podjętej na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W świetle powołanego przepisu, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Stosownie do § [...] ww. uchwały, rozstrzygając w zakresie wniosku o najem lokalu socjalnego, należy zbadać wypełnienie przez osobę ubiegającą się o taki najem przesłanek wskazanych w pkt 1 ww. przepisu, jak również trzeba ocenić czy osoba taka znajduje się w niedostatku. Odmowę zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego, bo o tym w istocie rozstrzygała zaskarżona uchwała, Zarząd Dzielnicy [...] uzasadnił wyłącznie faktem braku podania przez wnioskodawcę dokładnego miejsca zamieszkania przed zatrzymaniem w Zakładzie Karnym, co spowodowało brak możliwości ustalenia czy zainteresowany spełnia kryteria uprawniające do najmu lokalu socjalnego. Organ w żaden sposób nie dokonał właściwej analizy sytuacji mieszkaniowej skarżącego. Z akt sprawy w ocenie Sądu wynika, że skarżący nie jest nigdzie zameldowany a miejsca w których uprzednio zamieszkiwał nie były związane z posiadaniem przez niego tytułu prawnego do lokalu, gdyż były to hotele robotnicze. Prawdą jest, że w toku postępowania skarżący wskazywał w dwóch oświadczeniach z dnia [...] lipca 2018 r. i [...] marca 2018 r. różne miejsca zamieszkania, jednak podkreślić należy, że wskazana przez skarżącego w oświadczeniu z dnia [...] lipca 2018 r. ul. [...] znajduje się na [...], a właśnie w oświadczeniu z dnia [...] marca 2018 r. skarżący powoływał się na fakt zamieszkiwania w hotelu robotniczym na [...]. Z oświadczeń skarżącego jasno wynikało, że jego miejsca zamieszkania w hotelach robotniczych były związane z pracą i nie posiadał on tytułu prawnego do tych lokali, tak więc pewne nieścisłości w tych oświadczeniach nie zwalniały organu z dokonania oceny spełnia przez skarżącego kryteriów uprawniających do najmu lokalu socjalnego. W tym miejscu wskazać ponadto należy, że sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazał, iż skarżący nie jest już zameldowany na ul. [...] nr [...] w [...], podkreślono również, że skarżący zdał już klucze od powyższego lokalu, gdyż orzeczono wobec niego eksmisję. Przepis art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2018 poz. 1508 ze zm.) definiuje osobę bezdomną jako osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Podkreślenia wymaga również fakt, że osadzenia skarżącego w więzieniu nie można rozpatrywać w kategorii warunków mieszkaniowych, gdyż pobyt w więzieniu nie jest zamieszkaniem, lecz przymusowym pobytem, po zakończeniu którego skarżący nie będzie posiadał miejsca pobytu. Reasumując Sąd wskazuje, że argumentacja organu zawarta w skarżonej uchwale nie pozwala zatem na uznanie, że jest wynikiem wnikliwej analizy, o której mowa w § [...] uchwały. Organ w żadnym zakresie nie ustalił, a w konsekwencji nie rozważył zaistnienia bądź braku zaistnienia po stronie skarżącego przesłanki wskazanej w § [...] pkt [...] uchwały nr [...] Rady miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...]. Konkludując Sąd stwierdza, iż zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów materialnych i procesowych zawartych w uchwale Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Organ bowiem, podejmując rozstrzygnięcie o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu skarżącego na liście osób oczekujących na najem lokalu, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego istotnego w sprawie materiału dowodowego, nie czyniąc istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych. Przeciwnie, stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § [...] ust. [...] ww. uchwały. Organ nie ustalił czy skarżący pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych oraz czy znajduje się w niedostatku (organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżący nie posiada żadnych dochodów). Powyższy sposób załatwienia sprawy nie spełnia standardów obowiązujących w państwie prawa. Choć Zarząd Dzielnicy prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie był zobowiązany stosować przepisy procesowe zawarte w ww. uchwale, to jednak organ władzy publicznej nie powinien tracić z pola widzenia zasad prawnych określonych w art. 6 i 7 Kpa. Przepisy te stanowią, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tych zasad, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie respektowano. Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r., w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustali, czy skarżący spełnia przesłanki do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu miasta [...]. Powyższe ustalenia nakazują Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej odmowy skarżącemu zakwalifikowania jego wniosku o najem lokalu socjalnego wchodzącego w skład mieszkaniowy zasobu miasta [...] i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem takiego lokalu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.