II SA/Wa 2257/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.) Sędziowie WSA Danuta Kania Adam Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5, art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) w związku z § 3a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 864), po rozpatrzeniu odwołania S. S. od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że S. S. pełnił służbę w Policji od dnia [...] lutego 2000 r. Funkcjonariuszem w służbie stałej został mianowany w dniu [...] lutego 2003 r. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. S. S. wystąpił do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego na działkach nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości L. gm. K., załączając: - decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. wydaną z upoważnienia Starosty [...] udzielającą A. S. (żonie wnioskodawcy) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w miejscowości L. gm. K., - odpis księgi wieczystej, z której wynika, iż A. S. nabyła w drodze darowizny na podstawie aktu notarialnego Repertorium [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. działkę nr [...] oraz nr [...] w miejscowości L. gm. K., - oświadczenie S. i A. małżeństwa S., iż pozostają we wspólnocie majątkowej i wspólnie realizują budowę domu, - zaświadczenie kierownika budowy o stanie zaawansowania robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. [...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 864), odmówił przyznania pomocy finansowej na wskazany we wniosku cel. W uzasadnieniu organ wskazał, iż budowa domu jednorodzinnego na gruncie stanowiącym osobisty majątek żony wnioskodawcy nie daje podstaw prawnych do przyznania S. S. przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Od powyższej decyzji S. S. złożył odwołanie. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w świetle art. 88 ust. 1 cyt. we wstępie ustawy o Policji "policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Prawo to realizowane jest bądź w formie rzeczowej – przez przydział mieszkania na podstawie decyzji administracyjnej, bądź finansowej – przez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego we własnym zakresie. Na mocy art. 94 ust. 1 ustawy pragmatycznej "policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość". Przywołane przepisy jednoznacznie stanowią, iż pomoc finansowa jest świadczeniem celowym, przy wykorzystaniu którego funkcjonariusz ma uzyskać lokal w spółdzielni mieszkaniowej, własność lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość bądź własność domu jednorodzinnego. Wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 94 ust. 2 ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 864) regulują zasady przyznawania tej pomocy w sposób analogiczny. Przepis § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia wyszczególnia dokumenty jakie powinien dołączyć funkcjonariusz Policji do wniosku o przyznanie pomocy finansowej, które potwierdzają fakt ubiegania się przez niego lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny. Z dokumentów złożonych w sprawie tj. odpisu zwykłego z księgi wieczystej nr [...] potwierdzającego własność gruntu, pozwolenia na budowę Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz oświadczenia S. i A. małżeństwa S. o pozostawaniu we wspólności majątkowej wynika, że jedynym właścicielem gruntu pod budowę domu jednorodzinnego w miejscowości L. gm. K., składającego się z działki nr [...] i nr [...] jest A. S. Przedmiotową nieruchomość gruntową A. S. otrzymała w drodze darowizny dnia [...] sierpnia 2008 r., czyli po dacie zawarcia związku małżeńskiego ([...] sierpnia 2002 r.) przez S. i A. S., tym samym powyższy składnik majątku wchodzi do jej majątku osobistego, o którym mowa w art. 33 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788). Nabyte przez A. S. (żonę zainteresowanego) w drodze darowizny działki nr [...] i nr [...] w miejscowości L. gm. K., na których ma zostać wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny, nie są objęte wspólnością majątkową małżeńską, lecz stanowią jej osobisty majątek. Organ podniósł, że podstawową zasadą wynikającą z ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) jest, że wszystko co znajduje się na gruncie jest własnością właściciela gruntu. A zatem budynek postawiony na gruncie staje się częścią składową gruntu, a tym samym staje się własnością właściciela gruntu (art. 48 powołanej ustawy), w przedmiotowej sprawie A. S. Tym samym zdaniem organu zasadnym była odmowa przyznania S. S. pomocy finansowej na wskazany we wniosku cel, albowiem przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. nie przewidują, aby pomoc finansowa przysługiwała na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego nieobjętego małżeńską wspólnością majątkową. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organ I instancji. Wniósł o zbadanie w trybie art. 178 Konstytucji podstawowego przepisu § 4.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów i zobligowanie organu do zastosowania w sprawie przy jej ponownym rozpoznaniu porozumień zawartych przez stronę służbową, odnośnie wysokości przysługującego świadczenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, jako sprzecznego z art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, jak i co najmniej z art. 32 Konstytucji, bezzasadnie dyskryminując funkcjonariuszy Policji w zakresie wysokości żądanego świadczenia finansowego w odniesieniu do innych służb mundurowych, jak i przywołanego rozporządzenia w zakresie w jakim nie stanowi on o prawie do wypłaty pomocy finansowej, w przypadku rezygnacji uprawnionego podmiotu z prawa do przydziału lokalu mieszkalnego za jednorazowe świadczenie finansowe, tytułowane pomocą finansową, a którą to możliwość przewidują przepisy dotyczące żołnierzy zawodowych, a działanie takie nie stoi w sprzeczności z przepisami ustawy o Policji, w związku z okolicznościami w jego sprawie, bowiem w art. 95 ust. 8 ustawy o Policji ustawodawca przewidział prawo do zrzeczenia się przez uprawnionego prawa do przydziału lokalu decyzją administracyjną, gdzie w związku z ust. 5 powołanego przepisu, jak i art. 96 ust. 1 pkt 2a i innych wywieść można, iż żądana pomoc finansowa przysługuje w każdym przypadku ponoszenia przez policjanta wydatków związanych z uzyskaniem lokalu mieszkalnego/domu na siebie i członków rodziny określonych w ustawie, żądanie wypłaty świadczenia znajduje uzasadnienie w jego sprawie indywidualnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu, narusza przepisy prawa. W sprawie bezsporne jest, iż S. S. nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Istota sprawy sprowadza się do oceny czy budowa domu jednorodzinnego na działce stanowiącej odrębny majątek żony skarżącego uprawnia go do uzyskania pomocy finansowej na budowę tego domu. Zgodnie z treścią art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie natomiast do art. 94 ust. 1 tej ustawy, w przypadku, gdy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie takiego lokalu w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z brzmienia wskazanego przepisu wynika, że pomoc finansowa jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego i konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego, poprzez jego przydział w drodze decyzji administracyjnej. Oba te uprawnienia, tj. przydział lokalu oraz pomoc finansowa, powiązane są ze sobą przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Celem tego unormowania jest bowiem stworzenie takich warunków, w których policjant w służbie stałej będzie mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Przepis art. 95 ust. 1 pkt 1-4 cyt. ustawy enumeratywnie wskazuje przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej (są to tzw. przesłanki negatywne). Zgodnie z ust. 1 pkt 2 przywołanego wyżej przepisu, nie przydziela się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. W rozpatrywanej sprawie ww. przesłanki negatywne nie zaszły, albowiem skarżący nie posiadał (w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej) lokalu (domu) o powierzchni mu przysługującej. A zatem skarżącemu przysługuje prawo do lokalu na podstawie decyzji administracyjnej lub pomoc finansowa na uzyskanie takiego lokalu w oparciu o art. 88 ustawy o Policji. Zdaniem Sądu przywołane przez organ przepisy art. 88 ust. 1, art. 97 ust. 5, art. 94 ust. 1 ustawy o Policji mające dowodzić istnienia negatywnych przesłanek do przyznania pomocy finansowej takich przesłanek wprost nie zawierają. A zatem do odmowy przyznania tego prawa doszło wyłącznie na podstawie dowolnej wykładni przepisów nie ustawy pragmatycznej, ale Kodeksu cywilnego (art. 48) i Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 31 i 33). W ocenie Sądu żądanie skarżącego należało rozpoznać w oparciu o przepisy pragmatyki służbowej, tj. ustawy o Policji i przepisów wykonawczych, a nie na podstawie innej kodyfikacji prawnej jaką jest Kodeks cywilny i Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Nadto należało je ocenić przez pryzmat wykładni celowościowej. Wskazać bowiem należy, że skarżący nie zrealizował przysługującego mu prawa do lokalu mieszkalnego lub domu przewidzianego w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Pomoc finansowa miałaby być przyznana na budowę domu, w którym ww. zamieszka wraz z rodziną a zaawansowanie budowy wynosi 80%. Małżonkowie A. i S. S. pozostają we wspólności majątkowej małżeńskiej. W tym miejscu celowe wydaje się przytoczenie treści § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 864), zgodnie z którym do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w szczególności: 1) zaświadczenie o członkostwie ze spółdzielni mieszkaniowej albo, 2) wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną, albo 3) w przypadku budowy domu jednorodzinnego – aktualny wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu, albo 4) pozwolenie na budowę lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Powołane okoliczności przy uwzględnieniu faktu, że z chwilą wybudowania domu potrzeby mieszkaniowe S. S. i jego rodziny zostaną zaspokojone co spowoduje wygaśnięcie uprawnień przysługujących policjantowi na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, powodują, że zaskarżone decyzje należy uznać za wadliwe. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie decyzji w całości.