II SA/Wa 226/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant apl. radc. Michał Ślązak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. P. – przedstawicielki ustawowej małoletnich: P. i E. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. P. z dnia [...] października 2006 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), odmówił wnioskodawczyni przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla jej małoletnich dzieci: P. i E. P., po ich zmarłym ojcu. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes Zakładu stwierdził, że renta rodzinna w drodze wyjątku nie może zostać przyznana dzieciom, gdyż w sprawie brak szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby możliwość jej przyznania. W dniu [...] grudnia 2006 r. M. P. skierowała do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Motywując wniosek wskazała, że jej zmarły mąż bardzo długo pracował, gdyż na 41 lat życia udowodnił ponad 17 lat stażu ubezpieczeniowego. Zaznaczyła przy tym, że był osobą niepełnosprawną i chorą. Mimo niepełnosprawności podejmował jednak pracę, choćby na krótko, co związane było z trudną sytuacją na lokalnym rynku pracy. Uznała decyzję Prezesa za krzywdzącą dzieci, które wymagają nie tylko codziennego wychowywania, ale nade wszystko potrzebują środków na utrzymanie i edukację. M. P. podkreśliła, że sytuacja rodzinno – majątkowa, zwłaszcza brak środków finansowych, nie pozwala na normalne życie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku i decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P. wyraziła swoje niezadowolenie z decyzji Prezesa ZUS, uznając ją za bardzo krzywdzącą. Zaznaczyła, że przerwy w ubezpieczeniu społecznym ojca dzieci wystąpiły nie z jego winy, gdyż zostały spowodowane złym stanem zdrowia i trudną sytuacją na rynku pracy. Skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że mąż miał problemy ze zdrowiem, był kaleką, co powodowało, że nie mógł znaleźć pracy, a postępująca choroba w rezultacie doprowadziła do jego śmierci. W jej ocenie, sytuacja dzieci wymaga zapewnienia im chociaż niezbędnych środków finansowych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumenty przedstawione w wydanych w sprawie decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.) ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Ustalenie ich istnienia musi jednak nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Ustawa inaczej nie stanowi, zatem procesową regułą w tego rodzaju sprawach jest stosowanie przepisów kpa. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zostały nienależycie rozważone i błędnie ocenione. Organ oparł bowiem swoje decyzje na braku szczególnych okoliczności, gdy tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. W przypadku renty rodzinnej ocenie poddawana jest sytuacja ubezpieczeniowa osoby, po której świadczenie ma być przyznane i to jej sytuacja ma świadczyć o istnieniu bądź braku szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły w danym przypadku nabycie świadczenia w zwykłym trybie. W ocenie Prezesa Zakładu, przerwa w stażu ubezpieczeniowym zmarłego ojca dzieci, trwająca od daty wyczerpania zasiłku dla bezrobotnych w dniu 3 października 2001 r. do chwili zgonu w dniu [...] września 2006 r., nie pozwala przyjąć, że nie nabył on uprawnień do renty w trybie zwykłym wskutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, gdyż w tym czasie nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy, zaś przerwa w ubezpieczeniu bez wskazania wiarygodnych przyczyn bezczynności zawodowej nie mieści się w pojęciu szczególnych okoliczności. Ze stanowiskiem tym nie można jednak się zgodzić. Jak wynika z akt administracyjnych i orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2005 r., P. P. już od 1977 r. cierpiał na [...], a zatem już od dzieciństwa miał problemy zdrowotne, które mogą uzasadniać brak aktywności zawodowej w kwestionowanym okresie, a na pewno świadczą o mniejszej atrakcyjności skarżącego, jako pracownika, dla potencjalnych pracodawców. Chociaż skarżąca na te kwestie zwracała uwagę organu, Prezes ZUS w ogóle tych okoliczności nie uwzględnił. Co więcej, organ pominął zupełnie, że lekarz orzecznik ZUS stwierdził częściową niezdolność do pracy właśnie od dzieciństwa. Warto podkreślić, że tego rodzaju dolegliwości mają zwykle charakter postępujący i są trudne do wyleczenia. Choroba ojca dzieci, jak twierdzi skarżąca, postępowała i na pewno utrudniała mu wykonywanie pracy zawodowej. Zdaniem Sądu, trwająca od dzieciństwa choroba P. P. pozwala kwalifikować jego przypadek w kategoriach szczególnych. Nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639). Sąd wskazuje, że pomimo częściowej niezdolności do pracy, P. P.wypracował w ciągu swego krótkiego życia znaczący okres ubezpieczenia. Na 41 lat życia udowodnił ponad 17 lat stażu ubezpieczeniowego. Organ nie zwrócił uwagi, że zmarły, mając problemy zdrowotne, mimo wszystko podejmował zatrudnienie, w różnych okresach czasu, niekiedy na bardzo krótko, ale okoliczność ta nie pozwala na wniosek, że unikał zatrudnienia. Fakt ten niewątpliwie wskazuje, że starał się pracować i pracował, a gdy pracy nie świadczył, aktywnie jej poszukiwał. Potwierdza to skarżąca. Prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, Prezes ZUS nie wziął również pod uwagę trudności w znalezieniu zatrudnienia z uwagi na wysokie bezrobocie w regionie, w którym zmarły ojciec dzieci zamieszkiwał. Jakkolwiek co do zasady sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, na co wskazywał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, tym niemniej w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim przypadków, kiedy mamy do czynienia z osobą mającą problemy zdrowotne. Jej konkurencyjność na rynku pracy jest przecież dużo mniejsza, niż osób zdrowych. Fakt pozostawania bez pracy przez zmarłego ojca dzieci wskazuje na obiektywnie istniejące przyczyny, niezależne od woli, udaremniające możliwość przepracowania wymaganego okresu w ostatnim dziesięcioleciu, a tym samym na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy, wskutek których nie spełnił on wymagań warunkujących uzyskanie prawa do renty na zasadach ogólnych. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych winien przyjąć, że w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, i uwzględniając poczynione przez Sąd uwagi, wydać rozstrzygnięcie z poszanowaniem słusznego interesu strony (art. 7 kpa). Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.