II SA/Wa 226/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Kołodziej, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w uchylonym zakresie nie podlega wykonaniu. T. T. (dalej jako skarżąca) [...] listopada 2013 r. została zarejestrowana w Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna. Decyzją nr [...] z [...] listopada 2013 r. Prezydent [...], na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), orzekł o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, iż z przedstawionych dokumentów wynika, iż w dniu rejestracji skarżąca spełniła warunki do uznania za osobę bezrobotną. Natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1, 2 ww. ustawy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, lub podstawą wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy jest kwota niższa od minimalnego wynagrodzenia, co stanowi przesłankę odmowy przyznania prawa do zasiłku. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, iż organ I instancji nie zaliczył jej ostatnich 8 lat prowadzenia działalności gospodarczej w [...], z której były opłacone wszystkie składki. Deklarując dostarczenie dokumentów potwierdzających tę okoliczność, wniosła o zaliczenie powyższego okresu. [...] listopada 2013 r. skarżąca przedłożyła w organie zaświadczenie, iż od [...] lipca 2005 r. do [...] sierpnia 2013 r. była zatrudniona w "[...]" Sp. z o.o. na stanowisku księgowej. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2013 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, iż odwołanie nie jest zasadne i nie może zostać uwzględnione. Odwołując się do treści art. 71 ust. 1 ww. ustawy organ stwierdził, że skarżąca na przestrzeni 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w Urzędzie Pracy [...], licząc od [...] listopada 2013 r. wstecz do [...] maja 2012 r., nie legitymuje się okresem uprawniającym do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, wynoszącym co najmniej 365 dni. W dniu rejestracji skarżąca nie przedstawiła bowiem dokumentów potwierdzających okres zatrudnienia za granicą. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w przypadku osób przybywających do Polski jako repatrianci zaliczony może być jedynie okres zatrudnienia czyli wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą za granicą i dlatego wskazany przez skarżącą okres prowadzenia działalności gospodarczej takiemu zaliczeniu nie podlegał. Wskazując na regulację zawartą w art. 71 ust. 6 ww. ustawy organ, zauważając przedłożone przez skarżącą dodatkowe dokumenty, podał, iż w kwestii ewentualnego przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia udokumentowania, właściwy jest Prezydent [...]. W skardze na powyższą decyzję w części dotyczącej kwestii przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 80, 77, 7 i 8 K.p.a. i wyraziła przekonanie, że organ dokonuje nieprawidłowej wykładni przepisów odnoszących się do prawa do zasiłku dla repatriantów. Do skargi załączyła zaświadczenie, z którego wynika, iż w "[...]" Sp. z o.o. była zatrudniona na stanowisku [...] od [...] lipca 2005 r. do [...] sierpnia 2013 r., na podstawie umowy o pracę nr [...] z [...] lipca 2005 r. w pełnym wymiarze czasu pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Organ stwierdził, że przedstawione w skardze zarzuty są bezzasadne i nie wnoszą nowych okoliczności zarówno natury merytorycznej, jak i formalnej. W piśmie procesowym z [...] marca 2014 r. skarżąca podniosła, że organ I instancji nie sprecyzował, która konkretnie i czy w ogóle któraś z części przytoczonego przez organ przepisu ustawy o promocji zatrudnienie i instytucjach rynku pracy jest właściwa względem jej osoby. Tym samym skarżąca, składając odwołanie nie miała świadomości jaka jest podstawa odmowy przyznania jej prawa do zasiłku i w związku z tym jakie dokumenty powinna załączyć. Skarżąca podkreśliła, że wielokrotnie deklarowała przedłożenie dodatkowych dokumentów, a organ nie poinformował w sposób adekwatny do jej umiejętności językowokulturowych o przysługujących jej prawach. Zwróciła również uwagę, że nie tylko prowadziła własną działalność gospodarczą, ale była też zatrudniona na umowę o pracę i z obu tych form zatrudnienia rozliczyła się w sposób zgodny z przepisami obowiązującymi na terenie [...], na które to okoliczności przedłożyła dowody. Końcowo skarżąca wniosła o zmianę decyzji w części dotyczącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów procesowych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) określa, w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zasadności skargi T. T. na decyzję Wojewody [...], Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie. W art. 107 § 1 K.p.a. wymienione są składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego. Jednym z obowiązkowych składników decyzji jest uzasadnienie, do którego odnosi się § 3 art. 107 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji Prezydenta [...] nie zawiera wymaganych powyższym przepisem elementów. Przede wszystkim brak jest w nim jakichkolwiek ustaleń faktycznych, a co się z tym wiąże organ nie podał jakie fakty uznał za udowodnione, nie dokonał oceny zgromadzonych dowodów. W tym zakresie organ odwołał się do przedstawionych dokumentów, bliżej ich nie określając. W konsekwencji organ nie dokonał subsumcji ustaleń faktycznych pod określoną normę prawną. W podstawie prawnej decyzji organ przywołał art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który odnosi się do prawa do zasiłku przysługującego bezrobotnemu. Zauważyć zatem należy, że zarówno ust. 1, jak i ust. 2 powyższego artykułu składają się z szeregu podpunktów, z których każdy odnosi się do odmiennej sytuacji faktycznej. Wykaz okresów wliczanych do "stażu" warunkującego nabycie prawa do zasiłku obejmuje dwie zasadnicze ich kategorie: okresy przejawiania w różnych formach i okolicznościach aktywności zawodowej (ust. 1 pkt 2) oraz okresy zrównane z nimi dla potrzeb ustalania prawa do zasiłku (ust. 2). Organ przyjął, że o odmowie przyznania prawa do zasiłku przesądza okoliczność, iż suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ww. ustawy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, lub podstawą wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy jest kwota niższa od minimalnego wynagrodzenia. Odwołał się zatem do różnych stanów faktycznych określonych w przepisie, bez przyporządkowania ich okolicznościom faktycznym sprawy, co w konsekwencji czyni decyzję niejasną. Nie wiadomo bowiem, która z przesłanek zaważyła na odmowie przyznania skarżącej zasiłku. Podkreślenia wymaga, że stan faktyczny zapisany w normie prawnej musi zostać przyporządkowany do ustalonego stanu faktycznego konkretnej, indywidualnej sprawy. Nie odpowiada standardom drogi prawa postępowania administracyjnego podciąganie stanu faktycznego sprawy pod stan hipotetyczny zapisany w normie prawa bez ustaleń zgodnie z regułami przepisów postępowania administracyjnego. Jest to szczególnie istotne w sytuacji decyzji odmownej, aby strona mogła prześledzić tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania danego przepisu prawa w sprawie i ewentualnie podważać go w odwołaniu od decyzji. Nie ulega wszak wątpliwości, że warunkiem sporządzenia środka zaskarżenia jest poznanie motywów, którymi kierował się organ rozstrzygając w sprawie. W tym zakresie odwołać należy się do normy wynikającej z art. 8 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W orzecznictwie podnosi się, że spełnienie powyższej normy wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Konieczność realizacji powyższej zasady jawi się w przedmiotowej sprawie ze szczególną mocą. Skarżąca jest bowiem repatriantką i w momencie podjęcia starań o uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych przebywała w Polce od niedawna. Niewątpliwie zatem jej znajomość procedur i przepisów prawnych jest ograniczona, co powinno skłaniać organ do takiego działania, aby było ono dla strony zrozumiałe. W wyroku z 15 lutego 1984 r., SA/Po 1122/83, NSA przyjął "Obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika także z zasad wyrażonych w art. 9 K.p.a. (zasada udzielania pomocy prawnej) oraz art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania), czyli wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Chodzi zatem także o wytłumaczenie, dlaczego organ ten dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń lub uznał go za niewłaściwy". Decyzja Prezydenta [...] tych standardów nie spełnia. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zwłaszcza gdy zważy się, iż jak wynika z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. h ww. ustawy w zakresie uwarunkowania prawa do zasiłku dla bezrobotnych repatrianci posiadają szczególny status. Muszą oni wykazać, że w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy byli zatrudnieni za granicą przez okres co najmniej 365 dni. Ze zrozumiałych względów nie wchodzi tu w grę wymóg opłacania składki na ubezpieczenie społeczne i na Fundusz Pracy. Nie jest też brany pod uwagę rozmiar zatrudnienia i uzyskiwane wynagrodzenie za pracę. W sytuacji zatem gdyby organ w sposób jednoznaczny, w odniesieniu do uwarunkowań przedmiotowej sprawy, przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia, a zwłaszcza gdyby na te okoliczności zwrócił uwagę skarżącej jeszcze przed jego wydaniem, to wówczas skarżąca mogłaby podnieść te fakty, które eksponuje w skardze do Sądu, a mianowicie, że w okresie przed przybyciem do Polski, tj. od [...] lipca 2005 r. do [...] sierpnia 2013 r. prowadziła jednocześnie indywidualną działalność gospodarczą i była zatrudniona na umowę o pracę. Na powyższe skarżąca zwróciła uwagę w toku postępowania odwoławczego, wnioskując o uwzględnienie zaświadczenia, z którego wynika, iż w spółce "[...]" Sp. z o.o. była zatrudniona na stanowisku [...] od [...] lipca 2005 r. do [...] sierpnia 2013 r. Treść tego zaświadczenia wskazuje, iż odnosi się ono do innej aktywności zawodowej skarżącej niż podana w książeczce pracy, która, co można wnioskować z okoliczności sprawy, była uwzględniona i oceniona przez organ pierwszej instancji. Jest to niewątpliwie okoliczność istotna zważywszy na regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie, która winna zostać uwzględniona i oceniona przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, orzekając na podstawie przesłanek zawartych w art. 138 K.p.a., na nowo rozpoznaje sprawę i na nowo ocenia stan faktyczny sprawy, poddając powtórnej analizie dowody zgromadzone w sprawie. Rozpatrzenie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, co związane jest – z wynikającą z art. 15 K.p.a. – zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ ten obowiązany jest wziąć pod uwagę zmiany stanu faktycznego występujące w ramach rozpoznawanej sprawy. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] tej powinności nie sprostał. Nie dokonał bowiem oceny zaświadczenia przedłożonego przez skarżącą, w sytuacji gdy z zaświadczenia tego, zwłaszcza w powiązaniu z zaświadczeniem z [...] lutego 2014 r., wynika że skarżąca w okresie od [...] lipca 2005 r. do [...] sierpnia 2013 r. była zatrudniona na umowę o pracę. Sąd zauważa, że zaświadczenie z [...] lutego 2014 r. zostało przedłożone dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale jeżeli organ odwoławczy miał wątpliwości co do charakteru zatrudnienia skarżącej – wobec treści zaświadczenia z [...] listopada 2013 r., złożonego w postępowaniu odwoławczym – to winno być to przez organ w toku procedowania w sprawie wyjaśnione. Jako nieprawidłowe należy ocenić stanowisko Wojewody [...], że dostarczenie dodatkowych dokumentów po upływie 7 dni od zarejestrowania w Urzędzie Pracy [...], oznacza, iż w kwestii, dotyczącej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia udokumentowania właściwy jest Prezydent [...]. Zgodnie z art. 71 ust. 6 ww. ustawy, do którego to przepisu odwołuje się organ, w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1. W wyroku z 30 czerwca 2006 r., I OSK 113/06, Lex 265791, NSA wskazał, że dyspozycja powyższego przepisu odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego już po wydaniu decyzji dotyczącej uznania za osobę bezrobotną i odmówienia przyznania prawa do zasiłku. W związku z tym rozstrzygnięcie kwestii, o których przepis ten stanowi, nie może odbywać się w ramach wznowienia postępowania, ale w ramach nowego postepowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi jednak wymóg wszczynania nowego postępowania. Postępowanie dotyczące uznania skarżącej za bezrobotną, odmawiające jej prawa do zasiłku nie zostało bowiem ostatecznie zakończone. Obowiązki organu odwoławczego, na które wskazano powyżej, w połączeniu z wynikającą z art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postepowania, przemawiały za koniecznością ustalenia przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem okoliczności wynikających z przedłożonego zaświadczenia i ich oceny pod względem wypełnienia przez skarżącą warunków do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. To w tym postępowaniu możliwe było uwzględnienie zasady określonej w art. 71 ust. 6 ww. ustawy, że prawo do zasiłku przysługuje dopiero od dnia udokumentowania tego prawa. Uchybienie wskazanym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uwzględnienie wynikającego z zaświadczenia z [...] listopada 2013 r. okresu zatrudnienia skarżącej ma bezpośrednie przełożenie na możliwość uzyskania przez nią prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią poczynione uwagi, zwłaszcza co do konieczności ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy i dokonania jego subsumcji po normy prawne, mające zastosowanie w sprawie, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, wypełniającym postulaty zawarte w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji, wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało oparte na przepisie art. 152 P.p.s.a.