II SA/Wa 2269/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. Prezes Agencji Mienia Wojskowego wydał w dniu [...] września 2020 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o odmowie wypłaty M. G. świadczenia mieszkaniowego. Wskazana decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) i art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r. poz. 231 ze zm.) oraz art. 21 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 48d ust. 12 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Prezes Agencji Mienia Wojskowego nadmienił, iż M. G. pełnił zawodową służbę wojskową jako służbę kontraktową od [...] listopada 2018 r. do [...] listopada 2020 r. w Jednostce Wojskowej [...] w miejscowości S., zgodnie z rozkazem personalnym Nr [...] z [...] października 2018 r., wydanym przez Dowódcę [...][...] Brygady Obrony Terytorialnej. M. G. w dniu [...] listopada 2018 r. złożył wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego oraz wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Pismem z [...] listopada 2018 r., znak: [...], Dyrektor powiadomił stronę, iż wniosek został wprowadzony do ewidencji wniosków osób oczekujących na przydział kwatery albo innego lokalu w miejscowości S. Do czasu zrealizowania powyższego wniosku prawo do zakwaterowania realizowane było w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, wypłacanego comiesięcznie od grudnia 2018 r., przyjmując za datę rozpoczęcia wypłaty świadczenia [...] listopada 2018 r. do [...] grudnia 2019 r. Powodem zakończenia wypłaty świadczenia mieszkaniowego było zwolnienie Strony z [...][...] Brygady Obrony Terytorialnej w miejscowości S. i przeniesienie do [...][...] Brygady Obrony Terytorialnej w [...] na stanowisko służbowe od [...] grudnia 2019 r. do [...] listopada 2020 r. na podstawie rozkazu personalnego Nr [...] z [...] listopada 2019 r., wydanego przez Dowódcę [...][...] Brygady Obrony Terytorialnej. Strona [...] grudnia 2019 r. złożyła kolejny wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego oraz wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Pismem z [...] grudnia 2019 r. znak: [...], Dyrektor powiadomił stronę, iż wniosek z [...] grudnia 2019 r. został wprowadzony do ewidencji wniosków osób oczekujących na przydział kwatery albo innego lokalu w miejscowości [...]. Wobec czego do czasu zrealizowania powyższego wniosku, prawo do zakwaterowania ponownie realizowane było w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, wypłacanego comiesięcznie od lutego 2020 r., przyjmując za datę rozpoczęcia wypłaty świadczenia [...] grudnia 2019 r. Pismem z [...] maja 2020 r. funkcjonariusz uzupełnił oświadczenie, informując Dyrektora, że pełniąc służbę w Biurze Ochrony Rządu, otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu, wypłacony na podstawie umowy Nr [...] z [...] października 2017 r. Z treści załączonej umowy wynika, że na podstawie art. 77, art. 83 ust. 2, 3 i 4 ustawy z 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2017 r. poz. 985) oraz § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 czerwca 2002 r. w sprawie lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz. U. Nr 99, poz. 899 i z 2015 r., poz. 1009), do obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu przyjęto: liczbę członków rodziny, tj. M. G. - małżonkę, O. G. i A. G. - jako osoby uprawnione (3 normy zaludnienia); posiadany stopień lub zajmowane stanowisko służbowe (1 norma zaludnienia), wysługę lat, od której uzależniona jest wysokość uposażenia według posiadanego stopnia w wysokości 22 lat oraz średnią cenę rynkową zakupu lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, ustaloną na podstawie Decyzji Szefa BOR nr [...] z [...] sierpnia 2017 r., w wysokości 7 490,99 zl za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. Organ I instancji zawiadomieniem z [...] maja 2020 r. znak: [...], poinformował stronę o wszczętym postępowaniu administracyjnym z wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego oraz pouczył o przysługujących jej prawach. Dyrektor wystąpił następnie do Służby Ochrony Państwa z prośbą o udzielenie informacji w przedmiocie powinności zwrotu (w całości lub części) przez stronę wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Zastępca Dyrektora Zarządu [...] Służby Ochrony Państwa pismem z [...] lipca 2020 r., znak: [...], wskazał, że M. G. w okresie pełnienia służby w BOR otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu w rozumieniu art. 83 ust. 2 ustawy o BOR, na podstawie umowy nr [...] z [...] października 2017 r. Nadmienił, że z danych będących w posiadaniu Służb Ochrony Państwa wynika, że M. G. nie zwrócił wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego. Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] odmówił M. G. wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Organ I instancji wskazał, że wypłata świadczenia mieszkaniowego następowała, pomimo że stronie nie przysługiwało to świadczenie, z uwagi na fakt, że ww. w trakcie pełnionej służby w Biurze Ochrony Rządu decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego w wysokości 328 284,92 zł, a zatem skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu. Strona wniosła w ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzuciła naruszenie przepisów art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem strony z ww. przepisu jednoznacznie wynika, że prawo do zakwaterowania (w tym prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego) nie przysługuje w przypadku, jeżeli żołnierz lub jego małżonek otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r., co w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania. Prezes Agencji Mienia Wojskowego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] stwierdził, istotą sprawy jest ustalenie, czy żołnierzowi zawodowemu w służbie kontraktowej, który był funkcjonariuszem Biura Ochrony Rządu i któremu w ramach tej służby wypłacono równoważnik pieniężny (ekwiwalent) w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego, przysługuje prawo do zakwaterowania. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że M. G. przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Biura Ochrony Rządu, a także, że w okresie pełnienia służby w BOR otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnacje z lokalu. Wypłata ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r., była obok świadczenia podstawowego - przydziału kwatery - drugą z form realizacji "prawa do kwatery" żołnierza zawodowego. Żołnierz zawodowy mógł otrzymać przydział kwatery albo ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. Prawo do uposażenia powstawało z dniem rozpoczęcia przez żołnierza zawodowego pełnienia zawodowej służby wojskowej. Określenie cezury, tj. do 30 czerwca 2004 r. wynikało z faktu, że nowelą ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z 2004 r. (Dz.U. z 2004, Nr 116 poz. 1302) ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery na rzecz odprawy mieszkaniowej, która to forma finansowa zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe żołnierzy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabyli prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. Odnosząc powyższe regulacje do art. 83 ust. 2 ustawy o BOR, który stanowił podstawę wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu, organ skonstatował, że zaprezentowane powyżej rozwiązania prawne były identyczne. Zarówno prawo do lokalu przysługujące żołnierzowi zawodowemu, jak i funkcjonariuszowi BOR realizowane było przez przydział lokalu albo wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Organ podkreślił, że ustawodawca zagwarantował funkcjonariuszowi BOR i żołnierzowi zawodowemu takie same uprawnienia związane z prawem do zakwaterowania (art. 76 ust. 1 ustawy o BOR i art. 24 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r.). Wypłata ekwiwalentu, w każdej z tych formacji mundurowych, była trwałą realizacją prawa do zakwaterowania i po jego otrzymaniu funkcjonariusze i żołnierze zawodowi nie mogli i nie mogą ponownie realizować tego prawa. Nadto, do lipca 2004 r., obowiązywał art. 47 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, na podstawie którego ekwiwalent pieniężny za rezygnację z osobnej kwatery stałej (jako forma realizacji "prawa do kwatery") nie należał się osobie uprawnionej (a więc nie tylko żołnierzowi), jeśli zajmowała ona lokal w zasobach pracodawcy i nie przekazała go do dyspozycji tego podmiotu. Świadczy to o tym, że żołnierz, jako osoba uprawniona, nie mógł skorzystać z dwóch form zakwaterowania: w postaci pieniężnej - od Agencji i rzeczowej - np. od Skarbu Państwa, będąc funkcjonariuszem BOR, policjantem, strażakiem, itd. Organ zwrócił również uwagę na kolejny aspekt niniejszej sprawy, mianowicie trwały charakter tego świadczenia, który wynikał również z tego, że sposób wyliczenia ekwiwalentu zarówno w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r., jak i w ustawie o BOR gwarantował wypłatę kwoty zapewniającej możliwość stałego zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych uprawnionego z rodziną. Z analizy dalszych rozwiązań prawnych w tym z zasady przyjętej w art. 17a ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 860), wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie (Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa) na gruncie zawodowej służby wojskowej. W praktyce funkcjonariusz może zostać powołany na stanowisko oznaczone porównywalnym stopniem wojskowym do dotychczas zajmowanego np. w BOR. Na zasadzie wzajemności również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury są traktowane jako okresy równorzędne (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 586 ze zm.), art. 12 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723). Przy czym organ zauważył, że w 2018 r. w miejsce BOR utworzona została Służba Ochrony Państwa. Zmiany w przepisach ustawy zaopatrzeniowej regulujące kwestie uprawnień emerytalno-rentowych dla Służby Ochrony Państwa wprowadzone zostały w art. 266 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2020 r., poz. 384 ze zm.). Tym samym, wbrew twierdzeniom strony, przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP. Zarówno wydatki związane z wypłatą ekwiwalentu funkcjonariuszowi BOR (art. 10 ustawy o BOR), jak i ekwiwalent wypłacany żołnierzowi (art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r.), były pokrywane z budżetu państwa w części dotyczącej właściwych ministerstw, jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób. Dlatego ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania dyspozycji art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, bez uwzględnienia wykładni celowościowej i systemowej powodowałby zaprzeczenie istoty ww. norm prawnych wspólnych dla służb mundurowych. Prezes AMW podniósł, że przyjęcie, iż w każdej z formacji mundurowych realizacja potrzeb mieszkaniowych powinna następować odrębnie (czy to w formie rzeczowej, czy pieniężnej) byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy. Byłoby to także równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy Państwa z racji pełnienia służby w innej niż Siły Zbrojne formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej, kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Skoro zatem M. G., jako funkcjonariusz BOR, skorzystał z pomocy Państwa w formie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, który jest równorzędny świadczeniu, o jakim mowa w art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, to ponowna realizacja prawa do zakwaterowania byłaby nadużyciem pomocy - ze środków budżetu Państwa - na ten sam cel. Powyższe nie wyklucza możliwości skorzystania przez stronę z prawa do zakwaterowania w formie przydziału miejsca w internacie lub kwaterze internatowej. Ustawodawca kierując się interesem służby żołnierza, a przede wszystkim wymogiem jego dyspozycyjności zawarł w art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wyjątek pozwalający na realizację prawa żołnierza do zakwaterowania w formie przydziału miejsca w internacie albo w kwaterze internatowej, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek me posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. Oznacza to, że potrzeby mieszkaniowe żołnierza zawodowego przeniesionego do nowego miejsca pełnienia służby, który już raz skorzystał z pomocy Państwa, w przypadku spełnienia wskazanych powyżej przesłanek z art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zaspokajane są tylko i wyłącznie w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, co gwarantuje żołnierzowi możliwość wykonywania obowiązków w miejscu pełnienia służby. Strona zarzuciła w odwołaniu naruszenie art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP. Wskazane normy dotyczą przestrzegania zasad: równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej. Organ podkreślił, iż w myśl wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 4 lutego 1997 r., sygn. akt P 4/96 osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo. Wszyscy adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną istotną cechą mają być traktowani równo, tj. żaden z żołnierzy nie może mieć realizowanego prawa do zakwaterowania dwukrotnie. Strona nie może być względem innych żołnierzy traktowana inaczej. Nie ma podstaw do tego, aby inaczej niż inni otrzymać dwukrotne wsparcie od Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych. Żołnierz, który otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do 30 czerwca 2004 r. nie jest uprawniony do otrzymania w tym zakresie innej formy wsparcia, czy to finansowego czy rzeczowego, ze Skarbu Państwa (wyłączając art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu), tak samo jak funkcjonariusz BOR, który otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu na podstawie ustawy o BOR. Wypłacając stronie ekwiwalent pieniężny, Państwo udzieliło odwołującemu się pomocy w zamian za rezygnację z prawa do kwatery. Wypłata ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu oznacza bowiem, że strona na gruncie ustawy o BOR traktowana jest jako osoba, której potrzeby zostały definitywnie zaspokojone. Wyklucza to ponowne skorzystanie z realizacji prawa do zakwaterowania. Chociaż w dacie nabycia świadczenia strona nie pełniła zawodowej służby wojskowej, to okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Decydujące znaczenie ma sam fakt otrzymania ekwiwalentu pieniężnego, samo nabycie tego świadczenia, M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie z dnia [...] września 2020 r. nr [...], domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż skarżącemu pełniącemu zawodową służbę wojskową nie przysługuje prawo do zakwaterowania, w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego z uwagi na wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu na podstawie ustawy o BOR, podczas gdy z art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu jednoznacznie wynika, że prawo do zakwaterowania (w tym prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego) nie przysługuje w przypadku, jeżeli żołnierz lub jego małżonek otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r,, które to przesłanki nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji Prezes AMW podzielił stanowisko Dyrektora OR AMW w [...] zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. o braku podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego M. G. z dnia [...] grudnia 2019 r. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze do Sądu skarżący zakwestionował to stanowisko i podniósł, iż nie było podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia, że została spełniona negatywna przesłanka do przyznania prawa do zakwaterowania we wskazanej formie, określona w art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zdaniem skarżącego z przepisu art. 21 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy nie wynika, że otrzymanie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, wypłaconego na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2017 r., poz. 985 ze zm.), wyłącza możliwość uzyskania, po wstąpieniu do służby wojskowej, prawa do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej realizowanego w postaci wypłaty świadczenia mieszkaniowego (art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowani Sił Zbrojnych RP). Analizując przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, Sąd zauważa, że wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu – wyjątku – ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Kwestia ta nie powinna być sporna, ponieważ przepis art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązującej do dnia 30 czerwca 2004 r., a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni, można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek – tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP. Nie ulega wątpliwości, że zwrot "przepisów ustawy" odnosi się do ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Nie ulega też wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. Jak wynika z akt sprawy, skarżący będąc funkcjonariuszem Biura Ochrony Rządu, otrzymał równoważnik pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ odmawiając skarżącemu – obecnie żołnierzowi – udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania, zastosował przepis prawny do stanu faktycznego nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego zapatrywania powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy. Zgadzając się z organem, że w krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, należy pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej przypisać znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). W procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/19 i powołane tam orzecznictwo). Trzeba dodać, że względy celowościowe w żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m. in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywołanych przez organ wartości konstytucyjnych). Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd miał również na uwadze, że rozstrzygając podobne sprawy, sądy administracyjne przyjmowały, że ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy – jak wskazywano w orzeczeniach – pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy uznawały jednocześnie, że oczywiste jest, że podobnie jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od 1 lipca 2020 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530). Jednak w niniejszej sprawie, w której organ odmowę przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, Sąd nie podzielił stanowiska organu o możliwości zastosowania tego przepisu wobec skarżącego. W demokratycznym państwie prawa organy administracji publicznej, rozstrzygając o prawach obywatela, zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. Niejako na marginesie można zauważyć, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była wielokrotnie nowelizowana, co zauważył sam organ w zaskarżonej decyzji. Ustawodawca nie zdecydował jednak o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji i uzyskał tam ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. Należy dodać, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 maja 1985 r., sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) przyjął: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (v. B. Adamiak [w;] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodek postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, str. 67). W konsekwencji przyjąć należało, że w niniejszej sprawie organy powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Warto też zwrócić uwagę, iż jak trafnie zauważył NSA – ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie reguluje kwestii prawa do zakwaterowania w ujęciu dotyczącym wszystkich beneficjentów zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej. Nie formułuje też uniwersalnej zasady, że z pomocy państwa w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, czy to przed powołaniem do służby wojskowej, czy w jej toku, można skorzystać tylko raz. O ile bowiem ustawa, zgodnie z jej tytułem i zakresem unormowania, faktycznie zawiera szczegółowe rozwiązania dotyczące prawa żołnierzy do zakwaterowania (i rzeczywiście ogranicza możliwości korzystania przez żołnierzy w toku służby wojskowej z więcej niż jednej postaci zakwaterowania jednocześnie), to twierdzenie, że ustawa odnosi się także do innych sposobów zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej w zakresie potrzeb mieszkaniowych (w tym także tych nie mających żadnego związku z wojskiem, czy prawem żołnierza do zakwaterowania) pozbawione jest podstawy prawnej, oraz nie uwzględnia uregulowań prawnych dotyczących grup obywateli innych niż żołnierze. Z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wynika generalny zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Gdyby taki był cel ustawodawcy, to art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP miałby inne brzmienie. Prawo do zakwaterowania przysługujące żołnierzom i nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, WAM albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, nie są jedynymi formami pomocy Skarbu Państwa, czy samorządu terytorialnego w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Jest znacznie więcej uregulowań dotyczących szeroko rozumianej pomocy mieszkaniowej, na przykład: prawo do zakwaterowania przewidziane dla funkcjonariuszy SKW i SWW wynikające z art. 62 i następnych ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, prawo do zakwaterowania przysługujące funkcjonariuszom BOR wynikające z art. 76 i następnych ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu, prawo do zakwaterowania funkcjonariuszy Służby Granicznej wynikające z art. 92 i następnych ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, prawo do lokalu przysługujące Policji wynikające z art. 88 i następnych ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji czy funkcjonariuszom służby więziennej wynikające z art. 170 i następnych ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o służbie więziennej. Dodać do tego można prawo do dodatków mieszkaniowych przysługujące na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2010 r. o dodatkach mieszkaniowych. Prawo do pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przybiera przy tym także inne formy niż tylko nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Zdaniem NSA nie sposób zatem trafnie bronić na tle ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poglądu, że w systemie prawa obowiązuje zasada, iż tylko raz można uzyskać pomoc mieszkaniową ze środków publicznych. Powołane wyżej ustawy, jak i ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie stanowią, że żołnierz zawodowy, który w związku ze służbą otrzymał jakiekolwiek świadczenie z WAM, po odejściu ze służby i na przykład po przejściu do innej służby wymienionej wyżej, nie będzie mógł nabyć prawa do zakwaterowania przewidzianego dla członków tej innej służby, czy na przykład z prawa pomocy ze środków publicznych w postaci dodatku mieszkaniowego. To odwołanie się do ustaw regulujących uprawnienie innych niż wojsko służb, czy innych grup obywateli ukazuje również, że prawo do zakwaterowania, czy szerzej do pomocy ze środków publicznych na cele mieszkaniowe nie jest prawem uniwersalnym przysługującym w obowiązującym porządku prawnym tylko raz, ale samoistnym uprawnieniem (przywilejem) związanym z faktem pełnienia każdego rodzaju wymienionych wyżej służb (tak: NSA w wyroku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2439/14, dostępnym w CBOSA). Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona przez M. G. decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] września 2020 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.