II SA/Wa 2169/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]. zdanie odrębne zgłosiła: sędzia WSA Joanna Kube Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2308) oraz art. 21 ust. 1 i 4, art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z 22.06.1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 133 ze zm.), zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] nr [...] z [...] maja 2019 r. o odmowie przydziału A. C. kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] A. C. [...].03.2019 r. wystąpiła do Dyrektora o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Do wniosku załączyła dokumenty, z których wynika, że jest żołnierzem w służbie kontraktowej, który na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...].02.2019 r. został wyznaczony na stanowisko służbowe w Jednostce Wojskowej [...] w [...] od [...].03.2019 r. do [...].02.2021 r. Organ wskazał, że wymieniona będąc funkcjonariuszem [...] Oddziału Straży Granicznej w [...], w 2016 r., otrzymała pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w kwocie 12.474,00 zł. Rozkazem personalnym nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...].02.2019 r. A. C. została zwolniona ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...].02.2019 r. Prezes AMW przytoczył treść art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu. Wskazał, że rozstrzygnięcie uprawnienia do zakwaterowania następuje w decyzji o przydziale (...) po ustaleniu przez organ Agencji Mienia Wojskowego czy w sprawie nie zaistniał jeden z przypadków określonych w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Organ przywołał treść tego przepisu prawa, jak również art. 21 ust. 10 tej ustawy. Następnie Prezes AMW wskazał, że zgodnie z ww. art. 21 ust. 4 w zw. ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu przydział lokalu nie może nastąpić, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...].12.1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20.05.1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie ww. cezury tj., do [...].12.1995 r. wynikało z faktu, że od [...].01.1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu i wówczas zastąpiono pomoc finansową - ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu, w 2004 r., ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas została wprowadzona kolejna forma finansowa zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej - odprawa mieszkaniowa. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że analogicznie z ustawy z 12.10.1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 147 ze zm.) wynikało (w czasie wypłaty stronie pomocy finansowej) i wynika, że funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość przy czym zgodnie z treścią art. 98 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy pomoc finansowa podlega zwrotowi w przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem 10 lat służby, jeżeli nie nabył uprawnień do emerytury policyjnej albo policyjnej renty inwalidzkiej lub prawa do świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń emerytalnych i rentowych. Prezes AMW przywołał art. 12 ustawy z 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.). Ustalił, że A. C. została zwolniona ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...].02.2019 r. rozkazem personalnym nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej i na dzień zwolnienia posiadała 9 lat, 2 miesiące i 11 dni stażu służby w Straży Granicznej wobec czego nie nabyła uprawnień do emerytury policyjnej ani też policyjnej renty inwalidzkiej. Prezes AMW wskazał, że decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z [...].04.2019 r. A. C. została zobowiązana do zwrotu pomocy finansowej w wysokości 1 247,00 zł a kwota podlegająca umorzeniu wyniosła 11 226,60 zł. Następnie powołując się na art. 17a ustawy z 11.09.2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 330 ze zm.), art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10.12.1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 289 ze zm.), art. 12 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) organ stwierdził, że przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP. Stwierdził, że wszelka fluktuacja w ramach tych służb jest traktowana jak kontynuacja dotychczasowej służby. Ponadto przepisy ustaw pragmatycznych przenikają się wzajemnie - pomiędzy tymi formacjami - m.in. w kwestiach prawnych związanych z wykupem zajmowanych lokali. Powołując się na zasadę równości i sprawiedliwości społecznej Prezes AMW wskazał, że wszystkie podmioty - adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną cechą istotną, mają być traktowani równo, tj. żaden z żołnierzy nie może mieć realizowanego prawa do zakwaterowania dwukrotnie. Organ podał, że uwzględniając specyfikę sprawy należało uznać, że żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do [...].12.1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20.05.1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.) nie jest uprawniony do otrzymania innej formy wsparcia finansowego że Skarbu Państwa, tak samo jak żołnierz, który był funkcjonariuszem i otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Straży Granicznej. Wskazał jednocześnie, że cechą immanentną przepisów regulujących wypłatę środków finansowych Skarbu Państwa, w tym pomocy finansowej jest ich celowość, która odróżnia je od przypadków otrzymania - np. darowizny - jak można byłoby zakwalifikować ponowną wypłatę środków na rzecz osoby wobec, której Państwo wywiązało się już z obowiązków. Na tej podstawie Prezes AMW uznał, że w sprawie istnieje podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu z zastosowaniem wskazanej w decyzji wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegającego na tym, że skarżąca nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa, na ten sam cel, obecnie w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Dlatego ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, o co faktycznie wnosi strona, powodowałby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych wspólnych dla służb mundurowych. Organ nie zgodził się z poglądem strony, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika negatywna przesłanka realizacji prawa do zakwaterowania w sytuacji otrzymania pomocy finansowej ze środków Skarbu Państwa - więcej niż raz w życiu. Wskazał, że faktycznie taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie, i to zarówno z ustawy o zakwaterowaniu, jak i ustawy o Straży Granicznej. Analiza przedstawionych wyżej przepisów prowadzi zdaniem organu do konstatacji, że ustawodawca zagwarantował funkcjonariuszowi Straży Granicznej i żołnierzowi zawodowemu takie same uprawnienia związane z prawem do zakwaterowania w tym wypłatą pomocy finansowej, jako trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Zatem po jej otrzymaniu funkcjonariusz i żołnierz zawodowy nie mogli i nie mogą ponownie realizować praw mieszkaniowych w sposób trwały, tj. w sprawie poprzez przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Organ wskazał jednocześnie, że odmowa przydziału (...) ma także oparcie w art. 7a § 1 k.p.a. Udzielenie pomocy w zabezpieczeniu potrzeb przez Państwo dwukrotnie jest - zaprzeczaniem interesu Państwa. Naruszenie interesu publicznego to przyznanie jednej osobie z tego samego tytułu pomocy dwukrotnie, a przez to brak środków na pomoc innym, którzy jej nie otrzymali, a również potrzebują wsparcia w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu było wyłączenie z uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne. Decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. stała się przedmiotem skargi A. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 6 k.p.a., przez jego niezastosowanie i podjęcie rozstrzygnięcia na domniemanej podstawie prawnej, co narusza zasadę praworządności; - art. 7a k.p.a i art. 81 a k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i podjęcie decyzji na niekorzyść strony po wyimaginowaniu wątpliwości i przedstawienie ich jako istotnych interesów Państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego, co narusza zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 24 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu, przez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie skonstruowanej normy prawnej, tj. że organ pomimo tego, że powołany przepis jest jasny i precyzyjny, zawiera jasne kryteria przyznania prawa, oraz zawiera zamknięty katalog i stanowi enumeratywne wyliczenie przesłanek na podstawie których organ może odmówić przyznania prawa do zakwaterowania - odmawia tego prawa, powołując się na pozaustawowe przesłanki uzasadniając argumentami, które mogą de lege ferenda stanowić projekt założeń do nowelizacji ustawy, a nie uzasadniać odmowę prawa w obowiązującym stanie prawnym. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest sporny. Podniosła nadto, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą prezentowaną m.in. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r. I OSK 2439/14 LEX nr 2082553 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2013 r. I OSK 1139/12 LEX nr 1556934 prawo do zakwaterowania z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu jest sposobem, za pomocą którego Państwo zapewnia dyspozycyjność osób, które dobrowolnie podjęły się służby wojskowej i mają obowiązek podporządkować się jej rygorom. Prawo do lokalu nie ma więc charakteru pomocy dla rodziny żołnierza. Prawo to wynika z treści i charakteru stosunku prawnego wiążącego żołnierza z Siłami Zbrojnymi. Prawo do zakwaterowania ma zapewnić prawidłowe wykonywanie przez niego obowiązków wynikających ze stosunku służbowego. Zgodnie natomiast z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2009 r. I OSK 1279/08 LEX nr 552298 z decyzją o wyznaczeniu żołnierza zawodowego na określone stanowisko służbowe jest niejako związany obowiązek wydania decyzji w przedmiocie prawa do zamieszkiwania w lokalu. Skarżąca wskazała, że organ odmówił przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego powołując się na pozaustawowe przesłanki. Podniosła, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jeżeli wolą ustawodawcy będzie, żeby pozbawić byłych funkcjonariuszy Straży Granicznej prawa do lokalu, gdy po zwolnieniu z tej służby nawiązali kolejny stosunek prawno-administracyjny zawodowej służby wojskowej - to na pewno to uczyni. Wskazała, że na dzień orzekania w jej sprawie przepisów takich nie było. Prezes Agencji Mienia Wojskowego, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia. Pełnomocnik wskazał, że organ w uzasadnieniu decyzji podał argumenty przemawiające za uwzględnieniem wykładni celowościowej i systemowej, mając na uwadze fakt pobrania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu (w którym skarżąca zamieszkuje), która to pomoc nie miała charakteru doraźnego lecz jednorazowy i docelowy jako pomoc państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych skarżącej (wg uprawnień na dzień złożenia wniosku), pozostającej w służbie Straży Granicznej. Zauważyć należy, iż co do zasady docelowe "prawo do kwatery" zarówno żołnierza jak i funkcjonariusza realizuje się w postaci rzeczowej (przydziału lokalu z możliwością jego nabycia z bonifikatą) oraz w postaci finansowej (wypłaty odprawy mieszkaniowej, pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za brak kwatery). Pełnomocnik dodał, że o ile realizacja definitywnego prawa do kwatery w formie rzeczowej (nabycie lokalu mieszkalnego z bonifikatą) oparta jest na przepisach ustawy o Agencji Mienia Wojskowego - rozdział 6 art. 87-89 oraz ustawy o zakwaterowaniu - art. 78a ust. 1 (tj. przepisach wspólnych dla żołnierzy i funkcjonariuszy) o tyle realizacja formy finansowej tego prawa została uregulowana odrębnie w ustawach pragmatycznych. Pełnomocnik podniósł, że pomoc finansowa stanowiła i nadal stanowi zamienną formę zakwaterowania funkcjonariuszy m.in. Straży Granicznej w miejsce przydziału lokalu mieszkalnego. Podobną rolę odgrywała pomoc finansowa otrzymywana niegdyś przez żołnierzy a obecnie odprawa mieszkaniowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja i decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2, ust. 4 i ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji naruszyły też art. 6 k.p.a. stanowiący realizację art. 7 Konstytucji RP, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy naruszył nadto art. 138 § 1 pkt 1 (omyłkowo wskazano pkt 2) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., albowiem utrzymał w mocy decyzję wydaną z naruszeniem prawa procesowego i materialnego. W konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu organy niezasadnie odmówiły skarżącej przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W świetle przepisów zastosowanych przez organy w tej sprawie, skarżącej, jako żołnierzowi zawodowemu służby kontraktowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości (art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Ustawodawca zdecydował, że żołnierzowi służby kontraktowej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 (art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu). Przepis art. 21 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy stanowi o przydziale miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, zaś kolejny punkt stanowi o wypłacie świadczenia mieszkaniowego (pkt 3). Zastosowany w tej sprawie przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 powołanej ustawy nie stanowi podstawy do odmowy przydziału skarżącej kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Podstaw do zastosowania tego przepisu nie daje okoliczność, że skarżąca przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej (służba kontraktowa) będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej otrzymała pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Jak wynika zresztą z akt sprawy wobec skarżącej Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wydał decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie zwrotu tej pomocy finansowej w związku z tym, że skarżąca zwolniona została ze służby w SG przed upływem 10 lat służby i nie nabyła uprawnień emerytalnych w SG. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności ustanowionej w art. 7 Konstytucji jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Działanie każdego organu władzy publicznej powinno opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawa. W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. W sprawie niniejszej organ zastosował wobec skarżącej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, choć skarżąca nie otrzymała pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Organ uznał jednakże, że skoro skarżąca w trakcie służby w Straży Granicznej, a zatem przed powołaniem do służby wojskowej (kontraktowej), otrzymała pomoc finansową, to fakt ten stanowi przesłankę wykluczającą realizację prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego. Zdaniem Sądu stwierdzenie organu nie znajduje podstawy prawnej w obowiązujących przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, co w konsekwencji oznacza, że decyzja odmawiająca skarżącej przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w zw. z ust. 6 i ust. 10 oraz w zw. z art. 24 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Rozpoznając sprawę Sąd wziął pod uwagę, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże - według Sądu - analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 1985 r. sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) przyjął: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (v. B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67). Prawo do zakwaterowania jest samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego. Ustawodawca jednoznacznie określił w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu katalog przesłanek wyłączających dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego). Zastrzegł jednocześnie w art. 21 ust. 10 tej ustawy, że prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej (a zatem formie wymienionej w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy, która w przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego może być również wybrana, w tym przez żołnierza służby kontraktowej) przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. Zastrzeżenie poczynione przez ustawodawcę w ust. 10 art. 21 ustawy o zakwaterowaniu wzmacnia wątpliwości co do stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Nadto, uregulowanie art. 21 ust. 6 powołanej ustawy stanowi o ograniczeniu prawa do zakwaterowania od momentu wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe. Wykładanie przepisu o charakterze wyjątku od obowiązującej zasady w sposób rozszerzający narusza jedną z podstawowych reguł wykładni o niedopuszczalności wykładni rozszerzającej wyjątku od zasady. Przepisy przewidujące wyjątki mogą być interpretowane wyłącznie dosłownie (literalnie). Nie jest dopuszczalne stosowanie funkcjonalnych dyrektyw wykładni w celu skorygowania językowego rezultatu wykładni na niekorzyść obywatela, zwłaszcza, gdy norma wyinterpretowana z jasnego językowo przepisu nie narusza systemu wartości przypisywanych prawodawcy. Organ dokonując w zaskarżonej decyzji interpretacji rozszerzającej ograniczenia ustanowionego w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu powołał się na podobieństwo sytuacji funkcjonariuszy Straży Granicznej i żołnierzy zawodowych. Zwrócić należy jednak uwagę, że sytuacja żołnierzy zawodowych (status unormowany w art. 26 Konstytucji RP) nie jest taka sama jak sytuacja funkcjonariuszy Straży Granicznej. Organ zresztą podnosząc kwestię równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej mówiąc o takiej samej lub podobnej sytuacji żołnierza zawodowego i funkcjonariusza SG odniósł ją do zrealizowanego prawa do zakwaterowania, pomijając uregulowania prawne różnicujące uprawnienia i obowiązki, w tym obowiązek zwrotu pomocy finansowej. Nawet gdyby przyjąć za organem, że zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu było wyłączenie z uprawnienia wszystkich osób, które już skorzystały z pomocy Państwa na cele mieszkalne, to nie można pomijać, że ustawodawca ściśle określił przypadki, w których prawo do zakwaterowania nie przysługuje. Ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była wielokrotnie nowelizowana, co zauważył sam organ w zaskarżonej decyzji. Ustawodawca nie zdecydował jednak o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w Straży Granicznej i uzyskał tam pomoc finansową. Nadto, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie można mówić, że była to pomoc bezzwrotna. Skarżąca bowiem nie nabyła w związku ze służbą w SG uprawnień emerytalnych, a w konsekwencji wydana została wobec niej decyzja administracyjna zobowiązująca do zwrotu pomocy finansowej (decyzja Komendanta [...] Oddziału SG nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r.). Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; podobnie /w:/ postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83). Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że rozstrzygając podobne sprawy sądy administracyjne przyjmowały, iż ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy - jak wskazywano w orzeczeniach - pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy uznawały jednocześnie, że oczywiste jest, iż podobnie, jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530). Sąd miał również na względzie fakt, iż w wyroku z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18, Naczelny Sąd Administracyjny, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu uznał, iż "(...) Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie". Sąd miał na względzie również to, że w uzasadnieniu wspomnianego wyroku NSA z dnia 17 listopada 2018 r. wskazano, że organ zasadnie przyjął, iż "(...) zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji, czy też Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej". Także WSA w Warszawie w swoim dotychczasowym orzecznictwie zwracał uwagę na zasadność kierowania się przy interpretacji przepisów regulujących pomoc finansową dla funkcjonariuszy służb mundurowych m.in. zasadą racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16). W sprawie niniejszej jednak, w której organ odmowę przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, Sąd nie podzielił stanowiska organu o możliwości zastosowania tego przepisu wobec skarżącej. W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. W konsekwencji przyjąć należało, że w sprawie niniejszej organy powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Ustawodawca nie wprowadził zakazu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierzowi służby kontraktowej, który przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej, pełniąc służbę w Straży Granicznej, uzyskał pomoc finansową, której obowiązek zwrotu stwierdzono w decyzji administracyjnej. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w wyroku. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego albowiem koszty takie nie zostały wykazane. W sprawie tej skarżąca nie miała obowiązku uiszczania kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. d powołanej ustawy).