I OSK 1139/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant starszy asystent Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O.-N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2276/11 w sprawie ze skargi M. O.-N. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. O.-N. na rzecz Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2276/11, oddalił skargę M. O. – N. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd I instancji wskazał następujący stan sprawy: Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., odmówił M. O. – N. wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że strona będąca żołnierzem zawodowym, wystąpiła z wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, w którym to wniosku poinformowała, iż jej małżonek nabył lokal mieszkalny od Agencji przed zawarciem związku małżeńskiego. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że K. N. nabył od Agencji lokal mieszkalny położony przy ul. D. w Warszawie, z uwzględnieniem pomniejszenia ceny nabycia. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, decyzją z dnia [...] września 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367, ze zm.; dalej: ustawa o zakwaterowaniu) prawo do zakwaterowania nie przysługuje żołnierzowi tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy on lub jego małżonek nabył lokal mieszkalny m.in. od Agencji po cenie obniżonej. W ustawie o zakwaterowaniu wskazano, że nabycie lokalu dotyczy osoby posiadającej status małżonka. Nie stosuje się w tym zakresie wykładni rozszerzającej, ponieważ gdyby zamierzeniem ustawodawcy było wyłączenie nabycia lokalu mieszkalnego do majątku odrębnego małżonka lub nabycia lokalu przed zawarciem małżeństwa, to znalazłoby to wyraz w zapisach ustawy o zakwaterowaniu. W dniu złożenia wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego M. O. – N. pozostawała w związku małżeńskim z osobą, która nabyła lokal mieszkalny od Agencji z pomniejszeniem w cenie nabycia, należało więc przyjąć, że została spełniona przesłana wynikająca z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Skargę do WSA w Warszawie wniosła M. O. – N., podnosząc, że w związek małżeński wstąpiła w roku 2007, a jej mąż nabył na własność lokat mieszkalny z zasobów Agencji w roku 2006. W przedmiotowej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu nie ma zastosowania, ponieważ w roku 2006 K. N. nie był jeszcze małżonkiem skarżącej. Tym samym nie nabył on lokalu mieszkalnego od Agencji ze zniżką jako "małżonek" skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując sprawę, uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organy dokonały prawidłowej interpretacji art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu stwierdzając, że skarżącej nie przysługuje prawo do zakwaterowania, ponieważ jej małżonek nabył lokal mieszkalny od Agencji z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Wskazany przepis posługuje się pojęciem "małżonek" w znaczeniu podmiotowym. Określa dwie kategorie osób, których dotyczy powołany przepis: żołnierza i jego małżonka. Przepis ten nie odnosi się do kwestii czasu, w jakim został zawarty związek małżeński. Jeśli żołnierz lub jego małżonek kiedykolwiek skorzystał z jednej z form pomocy Agencji na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, to zarówno osoba, która skorzystała z preferencyjnych zasad wykupu lokalu z zasobu Agencji, jak też małżonek takiej osoby do czasu pozostawania w związku małżeńskim tracą uprawnienie, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu. Skargę kasacyjną wniosła M. O. – N., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Podniesiono, że Sąd I instancji naruszył art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, ponieważ przyjął, iż przepis ten stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia mieszkaniowego, jeżeli własność lokalu ze zniżką w cenie nabyła osoba, która w chwili nabycia nie była małżonkiem osoby starającej się o świadczenie. Stwierdzono, że skoro małżonek skarżącej nabył lokal ze zniżką przed zawarciem związku małżeńskiego, to nie można uznać, iż nastąpiła przesłanka negatywna, określona w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Skarżąca złożyła pismo uzupełniające zarzuty skargi. Podniosła, że ustawa o zakwaterowaniu nie definiuje pojęcia "małżonek". Zgodnie z przepisami K.r.o. oraz znaczeniem potocznym małżonkiem jest tylko taka osoba, która zawarła związek małżeński. Podobnie rozumie to pojęcie K.s.h., przepisy prawa podatkowego i ordynacji podatkowej. K. N. był dla skarżącej, w chwili nabycia lokalu, osobą obcą, a Sąd I instancji uznał, że art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu posługuje się pojęciem "małżonek" w celu identyfikacji osoby, co prowadzi do niesprawiedliwych i irracjonalnych konsekwencji, niezgodnych z celem powołanego przepisu. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w odpowiedzi na pismo skarżącej wskazał, że celem art. 21 ust 6 ustawy o zakwaterowaniu było wyeliminowanie przypadków, w których Państwo udzieliło jednemu z małżonków pomocy w formie sprzedaży z bonifikatą, a potem jeszcze raz faktycznie udzielało mu pomocy w formie dodatkowego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy zauważyć, że rozważania skargi kasacyjnej koncentrują się przede wszystkim na wykazaniu, iż świadczenie mieszkaniowe przyznawane żołnierzom zawodowym na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367, ze zm.; dalej: ustawa o zakwaterowaniu), jest świadczeniem, które ma charakter dodatku do uposażenia i powinno być przyznawane żołnierzowi zawodowemu, gdy ten nie otrzymał on mieszkania służbowego albo też gdy żołnierz ten, bądź jego małżonek w okresie trwania małżeństwa, nie skorzystali pomocy, o której mowa w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Zdaniem skarżącej dodatek mieszkaniowy stanowi swego rodzaju odrębne świadczenie, niezależne do kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, a głównym wyznacznikiem prawa do lokalu powinien być moment, w którym żołnierz zawodowy skorzystał ze wsparcia przewidzianego w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Ponadto przepisy ustawy o zakwaterowaniu powinny być interpretowane w oparciu o wyrażoną w art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę ochrony rodziny oraz przepisy Kodeku rodzinnego i opiekuńczego. Podkreślić należy, że takie rozumowanie jest błędne, ponieważ nie uwzględnia ono charakteru służby wojskowej oraz celu, dla którego żołnierzom zawodowym jest przyznawane mieszkanie służbowe. Stosunek służbowy żołnierzy zawodowych jest stosunkiem administracyjnoprawny, określanym przez przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U z 2010 r. nr 90, poz. 593, ze zm.). Podstawowymi elementami stosunku służbowego żołnierzy zawodowych jest obowiązek bezwzględnego podporządkowania się wymogom służby i dyspozycyjność, co oznacza także konieczność zmiany, w zależności do potrzeb Sił Zbrojnych, miejsca pełnienia służby oraz obowiązek natychmiastowego stawiennictwa w miejscu pełnienia służby. Dotyczy to w szczególności sytuacji nadzwyczajnych. Państwo, wiążąc żołnierza zawodowego wymogiem dyspozycyjności, zapewnia mu lokal mieszkalny, a w sytuacji, gdy nie może takiego prawa zapewnić – prawo do świadczenia rekompensującego brak lokalu mieszkalnego, którym jest, wskazane w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, świadczenie mieszkaniowe. Podkreślenia wymaga więc fakt, że prawo do lokalu mieszkalnego i - będące jego pochodną – prawo do świadczenia mieszkaniowego żołnierza zawodowego, wynika z treści i charakteru stosunku prawnego wiążącego go z Siłami Zbrojnymi. Świadczenie mieszkaniowe jest sposobem, za pomocą którego Państwo zapewnia dyspozycyjność osób, które dobrowolnie podjęły się służby wojskowej i mają obowiązek podporządkować się jej rygorom. Prawo do lokalu nie ma charakteru pomocy dla rodziny żołnierza, ale ma zapewnić prawidłowe wykonywanie przez niego obowiązków wynikających ze stosunku służbowego, dlatego też argumenty skargi kasacyjnej, odnoszące się do kwestii ochrony rodzinny skarżącej, należy uznać za chybione, ponieważ świadczenie mieszkaniowe w żaden sposób nie odnosi się do tej kwestii. Wskazać także należy, że "świadczenie mieszkaniowe będzie wypłacane żołnierzowi co miesiąc i ma stanowić formę pomocy mieszkaniowej skierowanej dla żołnierzy, którzy zaspokajają we własnym zakresie potrzeby mieszkaniowe" (Uzasadnienie do projektu ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, Sejm VI kadencji, druk nr 1945). Z treści uzasadnienia projektu ustawy, która wprowadziła prawo do świadczenia mieszkaniowego dla żołnierzy zawodowych, wynika, że świadczenie mieszkaniowe ma jedynie charakter uzupełniający w sytuacji, w której żołnierz zawodowy nie ma zapewnionego prawa do lokalu mieszkalnego. Podstawowym sposobem zapewnienia prawa do lokalu mieszkalnego jest przydział kwatery stałej, ale prawo to może być również zabezpieczone w inny sposób określony w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Jednym ze sposobów zabezpieczenia praw do lokalu mieszkalnego jest nabycie lokalu od Skarbu Państwa lub Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z bonifikatą. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że przed zawarciem związku małżeńskiego K. N. – małżonek skarżącej nabył w roku 2006 lokal mieszkalny od Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z bonifikatą. Oznacza to, że spełniona została przesłanka określona w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, ponieważ bowiem jej potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone. Skarżąca mieszka bowiem w lokalu, który został nabyty od Państwa ze znaczną zniżką. Fakt nabycia tego lokalu przez męża M. O. – N. przed zawarciem małżeństwa nie ma tu znaczenia, ponieważ liczy się tylko sam fakt udzielenia pomocy i zapewnienia jej miejsca zamieszkania w taki sposób, aby zapewnić prawidłowe wykonywania przez nią obowiązków służbowych. Ustawa w żaden sposób nie określa momentu, w który prawo to zostało zrealizowane, jeśli więc jeden z małżonków zrealizował swoje prawo do lokalu przed zawarciem małżeństwa, to drugi, z chwilą zawarcia związku małżeńskiego, nie ma prawa do świadczeń określonych w ustawie o zakwaterowaniu. Stanowiska odwrotnego – w analizowanej sytuacji przysługiwałoby świadczenie mieszkaniowe za brak lokalu – nie sposób zaakceptować. W takiej sytuacji bowiem żołnierz zawodowy korzystałby jednocześnie z prawa do dwóch świadczeń z tego samego tytułu, przy czym świadczenie mieszkaniowe – wobec prawnej niemożliwości jego różnicowania – byłby mu wypłacane w takiej samej wysokości jak żołnierzowi, któremu nie przydzielono żadnego lokalu. Prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania sytuacji prawnej żołnierzy, których małżonek przed zawarciem małżeństwa otrzymał pomoc na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny o kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.